Under coronapandemin har många jobbat hemifrån, så även politiker – vilket gjort att sammanträden och andra möten fått hållas digitalt. Många praktiska problem har uppstått, och fått lösas efter hand – dock inte alltid i enlighet med lagen. Så, vad säger juridiken när tekniken fallerar och vilka blir konsekvenserna? Lars Bejstam gör sin analys mot bakgrund av ett aktuellt kammarrättsavgörande.
Analysen är en kortversion av expertkommentaren som finns i sin helhet hos Blendow Lexnova.
Sanktionssystemet för hälso‑ och sjukvårdspersonal – en översikt
Parallellt med att antalet tillsynsärenden mot legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal ligger på en hög nivå och anmälningar om behörighetsinskränkningar ökar, föreslås att Inspektionen för vård och omsorg, IVO, ska kunna fatta interimistiska beslut – i vissa fall med sänkta beviskrav. Vilka regler gäller nu, och har IVO förutsättningar för att hantera utökade befogenheter på ett rättssäkert sätt? Ebba Sverne Arvill och Leila Nedaei redogör för dagens sanktionssystem, och några aktuella frågor.
Inledning
Förutom alla restriktioner som utfärdats under pandemin, och alla de begränsningar vi har följt, har en teknisk företeelse fått betydligt större utbredning än tidigare, och det är bruket av olika digitala lösningar för möten, konferenser, utbildning m.m. Det kan nog förutspås att även om pandemin försvinner kommer användningen av den teknik vi blivit mer vana vid att fortsätta.
I den här kommentaren ska jag behandla ett färskt kammarrättsavgörande som gäller rättsliga aspekter på bruket av digitala möten.
Deltagande i sammanträde på distans
I kommunallagen infördes år 2014 bestämmelser om möjlighet för ledamöter i kommun- och landstingsfullmäktige och förtroendevalda i nämnder att delta i sammanträden på distans (SFS 2013:1053). Detta var alltså långt innan pandemin och skälen bakom lagändringen var framför allt att underlätta för fritidspolitiker i kommuner och landsting att delta i sammanträden. Regeringens förhoppning var att möjligheten till deltagande på distans skulle motverka antalet avhopp inom politiken. Se vidare prop. 2013/14:5 s. 33 f.
Någon rättighet för den förtroendevalda att själv bestämma om deltagande på distans var det inte fråga om, utan den nya regeln angav att det var fullmäktige som kunde besluta om detta.
Ett villkor för att genomföra sammanträden med deltagare på distans är att det sker genom ljud- och bildöverföring i realtid. Vidare krävs att samtliga deltagare kan se och höra varandra och delta på lika villkor. Det är alltså inte tillräckligt att de som finns i sammanträdeslokalen kan se och höra dem som medverkar på distans, utan dessutom måste de ledamöter som inte är fysiskt närvarande kunna se och höra dem som är på plats.
Samtidigt som den nya bestämmelsen infördes i 1991 års kommunallag kom regeln om att det för fullmäktiges del i arbetsordningen ska föreskrivas i vilken utsträckning deltagande på distans får ske. På motsvarande sätt ska fullmäktige i reglementen för de olika nämnderna ange villkoren för sådan medverkan.
När 1991 års kommunallag ersattes av 2017 års lag överfördes bestämmelserna om deltagande i sammanträden på distans oförändrade till den nya lagen utan någon större diskussion. Vid denna tid var det nog fortfarande relativt sparsamt förekommande med att ledamöter inte närvarade fysiskt, och som nämnts det var inte fråga om att sammanträden genomfördes helt i digital form.
Under pandemin har dock situationen blivit en annan. Till följd av restriktioner och rekommendationer om att undvika att träffa personer utanför det egna hushållet har en mängd verksamheter där människor brukar mötas övergått till att ske via datoruppkoppling. Anställda och politiker har hållit digitala möten av olika slag och användningen av olika plattformar som möjliggör detta har ökat i stor utsträckning.
Kammarrätten i Sundsvall mål nr 276‑21 och 277‑21
Kommunfullmäktige i Luleå genomförde ett sammanträde den 21 och 22 december 2020. Vid mötet fanns dels ledamöter på plats i sammanträdeslokalen, dels ledamöter som deltog på distans. Den teknik som användes medgav att de ledamöter som deltog på distans kunde se och höra fullmäktiges presidium samt den person som befann sig i talarstolen. När en distansdeltagande ledamot hade ordet kunde denna ses och höras av samtliga övriga ledamöter. De som medverkade på distans kunde också se varandra, men de hade inte vid något tillfälle kunnat se de ledamöter som fanns i sammanträdeslokalen, vare sig i närbild eller i en bild över hela lokalen. Under en av sammanträdesdagarna hade en ledamot helt saknat bild och alltså inte kunnat se någon av de övriga deltagarna.
En kommunmedlem överklagade och begärde inhibition av samtliga beslut som fattats vid sammanträdet samt yrkade att mötena skulle ogiltigförklaras. Grunden för yrkandet var att det inte varit möjligt för ledamöterna att se och höra varandra under mötet.
Såväl förvaltningsrätten i Luleå, mål nr 2620‑21 och 2661‑20, som Kammarrätten i Sundsvall, mål nr 276‑21 och 277‑21, ansåg att de beslut som fattats under sammanträdesdagarna inte hade tillkommit på ett lagligt sätt varför besluten upphävdes. Kammarrätten anförde bland annat att syftet med lagstiftningen är att personer som deltar på distans och personer som närvarar fysiskt vid sammanträdet ska kunna göra det på samma villkor. En förutsättning för att kunna delta på lika villkor är att vad distansdeltagaren har möjlighet att överblicka kan jämställas med vad den fysiskt närvarande deltagaren kan se. Även om det inte kan krävas att den distansdeltagande ska kunna se samtliga andra ledamöter hela tiden, måste möjligheten som sådan att se samtliga ledamöter finnas.
Analys och kommentarer
Slutsatsen av förvaltningsrättens och kammarrättens domar i det nämnda fallet är att ett deltagande på distans i kommunala sammanhang kräver en teknisk lösning som möjliggör att samtliga deltagande ledamöter kan se och höra varandra. Om det skulle uppstå problem, till exempel att uppkopplingen för en ledamot inte fungerar, måste sammanträdet ajourneras i avvaktan på att det åter blir möjligt för alla att se och höra varandra.
För statliga myndigheter finns inte några lika stränga generella regler om fysisk närvaro eller om att samtliga deltagare i ett sammanträde ska kunna se och höra varandra. Förvaltningslagen (2017:900) innehåller inte någon regel om detta och inte heller myndighetsförordningen (2007:515) har någon sådan bestämmelse. Trots avsaknaden av uttryckliga regler tycks dock den närmast självklara utgångspunkten vara att då flera gemensamt ska avgöra ett ärende, ska det ske genom ett formligt sammanträde. I 11 § myndighetsförordningen anges att en styrelse är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande och i 12 § föreskrivs att om ett ärende är så brådskande att styrelsen inte hinner sammanträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom kontakter mellan ordföranden och de andra ledamöterna. Det kanske ska poängteras att åtminstone myndighetsförordningen är beslutad innan möjligheterna att hålla digitala möten var så utvecklad och frekvent som de har blivit under de senaste åren.
Oavsett man har att utgå från kommunallagens strikta regelverk eller de mindre formella bestämmelser som gäller för statliga myndigheter, är det förstås mycket viktigt att ett deltagande på distans sker på lika villkor som de som gäller för dem som är fysiskt närvarande. Alla medverkande måste ha möjlighet att se och höra de övriga deltagarna och alla måste ha samma möjlighet att begära ordet och komma till tals. En ledamot som av någon anledning förlorar kontakten med sammanträdet måste ha möjlighet att omgående påtala detta om det inte upptäcks på något annat sätt. Eventuell omröstning måste ske i enlighet med vad kommunallagen respektive förvaltningslagen föreskriver och det måste finnas möjlighet till s.k. sluten omröstning. Det senare gäller särskilt i kommunala sammanhang där val av ledamöter till olika uppdrag samt beslut om anställning inte ska ske öppet.
Det ska dock understrykas att vad kommunallagen ställer som krav, och såvitt jag kan bedöma också är vad kammarrätten anser, är att det ska finnas en möjlighet att hela tiden se och höra andra ledamöter. Det förekommer givetvis, både vid fysiska möten och digitala sådana, att en ledamot avlägsnar sig från sammanträdeslokalen respektive sin uppkopplade dator, men detta kan inte medföra att mötet inte uppfyller de formella kraven på närvaro. Avgörande är i stället att det hela tiden finns möjlighet att delta och se och höra övriga ledamöter.
En jämförelse kan göras med rättsfallet RÅ 1984 2:51 där en ledamot av en kommunal nämnd hindrades att delta i ett sammanträde då dörrarna till stadshuset – förmodligen till följd av ett förbiseende – var låsta när ledamoten anlände cirka tio minuter efter den utsatta tiden för mötet. Högsta förvaltningsdomstolen anförde bland annat att en sammanträdeslokal måste vara tillgänglig under hela den tid ett sammanträde pågår och då detta inte hade iakttagits upphävdes det klandrade beslutet. Avgörande för domstolens ställningstagande var inte att ledamoten kommit för sent och därför missat inledningen av mötet, utan det var det förhållandet att när han väl anlände till stadshuset var det inte möjligt att komma in. Det är således möjligheten att närvara som är avgörande, inte att varje ledamot faktiskt är närvarande.
Om Lexnova Analyserar
Varannan vecka analyserar nyhetsbyrån Lexnovas experter aktuella rättsfall för Dagens Juridiks läsare. Lexnova är Sveriges mest omfattande juridiska nyhetstjänst och rättsdatabas med bevakning av rättsfall, lagstiftning och förarbeten från landets alla instanser inom samtliga rättsområden. Analysen är en kortversion av expertkommentaren som finns i sin helhet hos Blendow Lexnova.
