Polisen saknade lagstöd för att ställa in Rasmus Paludans korandemonstration i Norrköping under påsken förra året.
Det slår Högsta förvaltningsdomstolen fast och konstaterar att bestämmelsen som Polisen hänvisat till inte ger någon möjlighet att ställa in en ännu inte påbörjad allmän sammankomst, och det är inte heller möjligt att tolkningsvis utvidga tillämpningsområdet.
Polismyndigheten beslutade i april 2022 att ställa in en tillståndsgiven allmän sammankomst i Norrköping som ordnats av den högerextreme politikern Rasmus Paludan med stöd av 2 kap. 23 § ordningslagen. Som skäl för beslutet angavs att Polismyndigheten inte kunde svara för de närvarandes säkerhet om demonstrationen genomfördes.
I samband med den planerade demonstrationen beslutade Polismyndigheten att tillfälligt omhänderta Paludan. Som ingripandegrund angavs ”§ 13 Utgör allvarlig fara för den allmänna ordningen” och ”§ 13b Ställa in/upplösa allmän sammankomst eller offentlig tillställning”.
Paludan överklagade besluten till Förvaltningsrätten i Linköping. Beträffande den inställda demonstrationen anförde han att 2 kap. 23 § ordningslagen inte kan användas för att upplösa en allmän sammankomst som inte påbörjats. Vad gäller omhändertagandet hade han själv inte stört den allmänna ordningen, utan det var motdemonstranterna.
Hänvisade till doktrin
Förvaltningsrätten konstaterade att Polismyndigheten enligt 2 kap. 22 § ordningslagen får ställa in eller upplösa en allmän sammankomst som hålls i strid med ett beslut som innebär avslag bland annat på en ansökan om att anordna en sådan sammankomst.
Utöver 22 § får Polismyndigheten enligt 23 § upplösa en allmän om det uppkommer svårare oordning vid själva sammankomsten eller i dess omedelbara omgivning. Motsvarande gäller om sammankomsten medför avsevärd fara för de närvarande eller allvarlig störning av trafiken.
Frågan om det finns lagstöd för att upplösa en allmän sammankomst som inte påbörjats saknar enligt förvaltningsrätten betydelse. Detta eftersom Polismyndigheten ställt in – inte upplöst – den allmänna sammankomsten. Någon uttrycklig rätt att ställa in en allmän sammankomst enligt 2 kap. 23 § finns visserligen inte, men i doktrin har det ansetts att bestämmelsen kan tillämpas på det sättet.
Mot bakgrund av detta ansåg domstolen att Polismyndigheten haft fog för sitt beslut.
Förvaltningsrätten: Saknades lagstöd
När det gäller omhändertagandet tog domstolen först ställning till om det rörde sig om ett överklagbart beslut. Enligt 41 och 42 §§ förvaltningslagen får ett beslut överklagas om det kan antas påverka någon situation på ett inte obetydligt sätt, om det har gått hen emot. Av praxis framgår att det är beslutets faktiska verkningar – att det ska ha en påvisbar effekt – för den enskilde som är avgörande.
”Utan någon närmre beskrivning av ett tillfälligt omhändertagande får det enligt förvaltningsrättens mening anses stå klart att ett beslut om tillfälligt omhändertagande, i vart fall under tiden omhändertagandet består, har en påvisbar effekt för den som berörs av det”, skrev domstolen. Även rätten till rörelsefrihet och effektiva rättsmedel enligt Europakonventionen talade för en sådan tolkning.
I sak ansåg domstolen att det saknades lagstöd för omhändertagandet.
Hänvisade till JO
Kammarrätten i Jönköping konstaterade i likhet med förvaltningsrätten att 2 kap. 23 § ordningslagen inte ger polisen någon uttrycklig rätt att ställa in en allmän sammankomst som ännu inte påbörjats. Det finns stöd i litteraturen för att polisen får ställa in en demonstration med hänvisning till svåra ordningsstörningar. Även Justitieombudsmannen, JO, har gett uttryck för samma uppfattning. Enligt JO krävs det dock att svårare oordning eller motsvarande redan har uppstått när inställandebeslutet fattas.
”Enligt kammarrättens mening är ett beslut att ställa in en allmän sammankomst artskilt från ett beslut att upplösa en sådan sammankomst. I det ena fallet handlar det om en åtgärd som vidtas innan sammankomsten påbörjats, i det andra fallet inte”, skrev rätten. Dessutom ligger det i sakens natur att en sammankomst som inte påbörjats inte i sig kan innebära ordningsstörningar. Risken är att mötesfriheten inskränks utan att lagen ger tydliga ramar för det.
Sammantaget ansåg kammarrätten att det sakandes lagstöd för att ställa in demonstrationen. Beslutet skulle därför upphävas.
Vad gäller omhändertagandet konstaterade kammarrätten att beslutet fattades med stöd av 13 och 13 b §§ polislagen. Eftersom polislagen saknar överklagandebestämmelser får ledning i första hand sökas i förvaltningslagen. Det framgår dock av 3 § förvaltningslagen att bestämmelsen om överklagande i 41 § inte tillämpas i brottsbekämpande verksamhet hos bland annat Polismyndigheten.
Kammarrätten oenig kring motiveringen
Med hänsyn till detta bedömde domstolen att beslut om omhändertagande enligt 13 och 13 b §§ polislagen inte kan överklagas med stöd av förvaltningslagens bestämmelser. Någon överklaganderätt grundad på regeringsformen eller Europakonventionen ansågs inte heller finnas. I stället var Paludan hänvisad till att föra en skadeståndstalan mot staten
En ledamot var skiljaktig beträffande motiveringen avseende den inställda demonstrationen men ansåg precis som majoriteten att beslutet skulle upphävas. Minoriteten menade i likhet med JO att Polismyndigheten får ställa in allmänna sammankomster vid ordningsstörningar, men bedömde att utredningen inte visade att störningarna var så allvarliga att det var befogat i det aktuella fallet.
Saknades lagstöd
Högsta förvaltningsdomstolen, HFD, inleder med att konstatera att de relevanta bestämmelserna i ordningslagen gör en tydlig skillnad mellan när Polismyndigheten å ena sidan kan inställa och å andra sidan upplösa en allmän sammankomst.
Förutsättningarna för att inställa en ännu inte påbörjad allmän sammankomst finns i 2 kap. 22 § ordningslagen. Bestämmelsen i 2 kap. 23 § ger Polismyndigheten rätt att under vissa förutsättningar upplösa en allmän sammankomst.
Någon rätt för Polismyndigheten att ställa in en ännu inte börjad sammankomst med stöd av 2 kap. 23 § kan dock inte utläsas.
Inskränkningar i mötes- och demonstrationsfriheterna får göras endast om det finns stöd i lag och för vissa särskilt angivna syftet. Bestämmelser som inskränker dessa friheter ska dessutom tolkas restriktivt.
Mot den bakgrunden bedömer HFD att det inte har varit möjligt att tolkningsvis utvidga tillämpningsområdet för 2 kap. 23 § ordningslagen till att avse inställande av ännu inte började sammankomster. Det har alltså saknats lagstöd för Polismyndighetens beslut. (Blendow Lexnova)
