KRÖNIKA – av Lennart Aspegren, f d domare i FN:s Rwandatribunal, juris hedersdoktor vid Stockholms universitet och medförfattare till ”Offentlig arbetsrätt”
Enligt min mening förtjänar den offentliga arbetsrätten en större och mer ingående uppmärksamhet från akademiskt håll. Området har på ett halvsekel undergått en markant utveckling.
Dess verklighet är starkt föränderlig och ofta diskuterad. Den har mer och mer förskjutits över till civilrätten, men har ändå kvar väsentliga kopplingar till statsrätt, förvaltningsrätt, straffrätt och EU-rätt. Detta gränslande över skilda rättsområden kan förstås ha inneburit praktiska svårigheter att rätt placera det inom universitets- och högskolevärlden. Men en utvidgad rättsvetenskaplig forskning skulle säkert kunna vara till nytta för framtiden.
I Sverige är sammanlagt närmare 1,3 miljoner människor sysselsatta hos staten, kommunerna och landstingen. Deras arbets- och anställningsvillkor regleras i avtal men också i lag. Av tradition – och till stöd för medborgarnas befogade krav på saklighet, öppenhet och effektivitet – vilar den offentliga arbetsrätten alltså delvis på offentligrättsliga regler.
Det gäller grundlagar som regeringsformen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, det gäller lagstiftning som brottsbalken, förvaltningslagen, kommunallagen och offentlighets- och sekretesslagen, det gäller EU-rätten och det gäller regerings- och myndighetsföreskrifter.
Men i mångt och mycket har lagstiftaren under flera decennier i fråga om offentliga anställningar gett allt större tyngd åt civilrättsliga synsätt hämtade från den privata verksamheten. Den här utvecklingen initierades 1965 genom tillkomsten stats- och kommunaltjänstemannalagarna.
År 1976, i samband införandet av medbestämmandelagen, följde så en genomgripande reformering också av den offentliga arbetsrätten. Dess främsta uttryck var lagen om offentlig anställning (gamla LOA). Det kan noteras att den lagen kom till inte på grundval av ett sedvanligt utredningsbetänkande utan i stället efter ett speciellt samrådsförfarande mellan det ansvariga departementet och de fackliga organisationerna. Dess mer centrala delar har 1994 förts över till en ny LOA.
Syftet med LOA är inte att reglera förhållandet mellan de offentliga arbetsgivarna och de offentliganställda. Det görs på annat sätt. Syftet är i stället att komplettera den nyss nämnda offentligrättsliga lagstiftningen med lagregler som tillgodoser bestämda allmänintressen som gör sig gällande vid utförandet av offentlig verksamhet och under arbetskonflikter. I grova drag ser det ut så här.
Statliga anställningar – LOA preciserar regeringsformens välkända föreskrifter om förtjänst och skicklighet och andra sakliga bedömningsgrunder för anställningsbeslut. Enligt LOA ska i regel skickligheten sättas främst.
När flera sökande befinns vara helt eller i det närmaste jämbördiga, ska, i linje med diskrimineringslagen, också jämställdhetsaspekten beaktas. Den principen har medverkat till att könsfördelningen bland de statsanställda har blivit åtminstone mer balanserad.
Förut gällande skillnader mellan anställning som tjänsteman och anställning som arbetare har avskaffats inom statsförvaltningen.
Strejkrätt – på många håll i världen är frågan om de offentliganställdas strejkrätt fortfarande kontroversiell. En fråga för den samhällsekonomiska och förvaltningspolitiska debatten i de marknadsstyrda industriländerna har sedan länge varit hur man inför eller under arbetskonflikter inom den offentliga sektorn bäst kan skydda den politiska demokratin och andra allmänna intressen.
I Sverige har vi ju historiskt sett lagt största vikten vid parternas ansvar och kollektivavtal. Men också vi har, som sagt, en del lagregler på området.
De viktigaste av dem – i regeringsformen och i medbestämmandelagen – omfattar hela arbetsmarknaden. Särregler för den statliga och kommunala arbetsmarknaden finns alltså i LOA.
I syfte att samtidigt slå vakt om allmänintressena och främja en fredlig lösning av uppkommande problem och stridsfrågor har dessa lagregler och träffade kollektivavtal utvecklats till ett ganska intrikat samspel. Vid en internationell jämförelse hävdar sig den här modellen som ovanligt framgångsrik. Hittills har vi här i landet sedan 1965 haft relativt få större arbetskonflikter.
Det vore förstås svårt att plantera vårt system i andra miljöer. Erfarenheter från andra stater inom EU och OECD tyder i alla fall närmast på att en mindre liberal lagstiftning än vår egen kan vara ett mindre effektivt sätt att minska risken för konflikter på den offentliga arbetsmarknaden.
I en del länder, exempelvis Canada, har man för övrigt visat intresse för den svenska lösningen.
Bisysslor – i media kommer det då och då upp diskussioner om rätten för en anställd i stat, kommun eller landsting att på sin fritid ägna sig åt så kallade extraknäck, alltså andra anställningar eller uppdrag eller verksamheter. I dagarna har det varit fråga om en forskare vid Karolinska institutet. Han hade haft en sidosyssla som enligt arbetsgivaren möjligen kunde skada förtroendet för hans opartiskhet i arbetet eller rent av institutets anseende.
LOA innehåller ett förbud för förtroendeskadliga bisysslor. En upplysande rättspraxis har utbildats i fråga om exempelvis verkschefer och domare men också professorer och andra högskolelärare (se Dagens Juridik 2009-04-30).
Dessutom finns det i kollektivavtal och enskilda avtal förbud mot fritidssysslor som är arbetshindrande eller som konkurrerar med arbetsgivarens intressen. En bisyssla som befinns vara lagstridig eller avtalsstridig kan leda till påföljder för den anställde.
Disciplinansvar – om en statsanställd arbetstagare medvetet eller av vårdslöshet sätter åsido sina skyldigheter i anställningen, så kan han eller hon enligt LOA straffas för disciplinförseelse. Påföljden är varning eller löneavdrag. Ringa fel medför ingen disciplinpåföljd.
För de flesta tjänstemän och arbetare hos kommuner eller landsting finns det kollektivavtalsregler om disciplinansvar.
Tjänsteansvar och mutansvar enligt brottsbalken – när det gäller myndighetsutövning riskerar den som medvetet eller av vårdslöshet sätter sina uppgifter åsido att dömas för tjänstefel. Påföljden är böter eller högst två års fängelse. Ringa fel medför inget straffansvar. Men grova tjänstefel kan leda till stränga straff: fängelse i lägst sex månader och högst sex år.
Om någon tar emot, godtar ett löfte om eller begär en otillbörlig förmån för att utöva en anställning eller ett uppdrag, kan det anses som tagande av muta och ge en påföljd om böter eller högst två års fängelse. Och den som lämnar, utlovar eller erbjuder en otillbörlig förmån kan dömas för givande av muta (bestickning). Straffskalan är densamma. Är brottet grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år.
I lagmotiven sägs om mutansvaret att en tjänsts beskaffenhet kan kräva ett speciellt integritetsskydd, till exempel vid myndighetsutövning eller andra former av offentlig verksamhet med höga krav på att allmänhetens förtroende inte får rubbas. Slutsatsen blir att personer med en offentlig anställning eller ett offentligt uppdrag bör vara extra försiktiga, innan de tar emot några särskilda förmåner.
Allmän arbetsrätt – de flesta reglerna i lagarna om medbestämmande, anställningsskydd och arbetstvister är tillämpliga också på det offentliga området.
Det har kommit en rad rättsfall som berör den offentliga arbetsrätten, likaså åtskilliga böcker och artiklar. För dagen kan det vara av intresse att notera ett par aktuella publikationer från förlaget Wolters Kluwer (tidigare Norstedts Juridik).
Den ena är tredje upplagan av ”Offentlig arbetsrätt” (2015), som har getts ut av Eskil Hinn, Carl Johan Karlson och mig själv. Den andra är ”Trygghet och studiero: En skola fri från kränkningar” (2016) av Jan Melander. Han är en av landets mest erfarna lärare i juridisk pedagogik och metodik och har tilldelats Wolters Kluwers utmärkelse för Årets innovatör 2015. Skolan är Sveriges största arbetsplats.
