av Viktor Brylla, doktorand i folkrätt vid Uppsala universitet, och Petter Danckwardt, doktorand i folkrätt vid Örebro universitet
Regeringen vill ändra regeringsformen för att i vissa fall möjliggöra återkallelse av medborgarskap i svensk rätt. Enligt regeringen bör bland annat allvarlig systemhotande brottslighet som begås inom ramen för kriminella nätverk kunna leda till fråntagande av medborgarskap. I denna del strider dock förslaget mot folkrätten.
Sverige utgör ett av relativt få länder i världen där det i princip är omöjligt för staten att frånta en person dennes medborgarskap. Detta framgår av 2 kap. 7 § 2 st regeringsformen som anger att ingen svensk medborgare som är eller har varit bosatt i riket får fråntas sitt medborgarskap. Den svenska rättsordningen har därmed tydligt tagit avstånd från expatriering, det vill säga att någon berövas medborgarskapet som straff för vissa handlingar eller av politiska skäl.
Detta avståndstagande har i flera förarbetsuttalanden motiverats med hänsyn till de långtgående rättsverkningar som ett beslut om återkallelse av medborgarskap skulle få för den enskilde och att förbudet mot landsförvisning i regeringsformen inte ska kunna kringgås. Lagstiftaren har också pekat på de familjerättsliga komplikationer som skulle kunna uppstå på grund av ett återkallelsebeslut och att de gamla så kallade vanfrejdsstraffen (förlust av medborgerligt förtroende och medborgerliga rättigheter) sedan länge är avskaffade. I förarbetena till 1976 års ändring av regeringsformen framhölls att skyddet för medborgarskapet syftar till att förhindra sådan lagstiftning som historiskt använts för att tysta politiska motståndare. Det absoluta skyddet för medborgarskapet i grundlagen måste därför uppfattas som en uttrycklig spärr mot att medborgarskapet hanteras som ett sätt att bestraffa oönskat beteende.
I en ny proposition, som överlämnades till riksdagen den 4 december 2025, föreslår emellertid regeringen en ändring av grundlagsskyddet för medborgarskapet: återkallelse av medborgarskap ska möjliggöras i vissa fall (prop. 2025/26:78). Detta förslag innebär ett betydande avsteg från den gällande ordningen i svensk rätt.
Enligt förslaget ska medborgarskapet bland annat kunna fråntas den som dömts för brott som allvarligt skadar Sveriges vitala intressen. Med sådan brottslighet avses enligt regeringen i första hand ”brott som allvarligt hotar Sveriges säkerhet”. Exempel på sådana brott är högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, uppror och landsförräderi. Även ”brott som omfattas av Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktion”, det vill säga folkmord, brott mot mänskligheten, krigsbrott och aggressionsbrott omfattas. Därtill menar regeringen att “allvarlig systemhotande brottslighet som begås inom ramen för kriminella nätverk” bör kunna leda till fråntagande av medborgarskap.
Problemet är dock att regeringens förslag i den sistnämnda delen går längre än vad som är tillåtet enligt Sveriges internationella åtaganden. De viktigaste folkrättsliga reglerna i detta avseende finns för svensk del i 1997 års europeiska konvention om medborgarskap, som väsentligt begränsar möjligheten för stater att återkalla medborgarskap.
För att brottslighet ska kunna ligga till grund för ett återkallelsebeslut krävs enligt denna konvention att det rör sig om ett ”uppförande som allvarligt skadar konventionsstatens vitala intressen”, vilket alltså är den formulering som regeringens förslag bygger på. Vad sådant uppförande består i framgår inte uttryckligen av 1997 års konvention. Enligt den förklarande rapporten till konventionen, som utarbetades av den expertkommitté som haft i uppdrag att ta fram den aktuella konventionen, omfattas dock endast vissa typer av brott som tydligt påvisar att individen är illojal gentemot medborgarstaten. I den förklarande rapporten anges förräderi och spioneri som exempel. Denna uppräkning är emellertid inte uttömmande, utan även andra politiska brott som riktar sig mot staten kan omfattas. I den juridiska litteraturen råder det dessutom samsyn om att terroristbrott samt brott som faller under Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktion kan utgöra grund för återkallelse enligt denna konvention. Brott av allmän karaktär omfattas däremot inte, oavsett allvarlighetsgrad.
I propositionen argumenterar regeringen för att allvarlig brottslighet som begås inom ramen för kriminella nätverk är av sådan systemhotande natur att den uppfyller kraven i 1997 års konvention på att skada Sveriges ”vitala intressen”. Regeringen hänvisar bland annat till skjutningar, sprängdåd eller andra grova våldsbrott som är av sådan omfattning att det hotar samhällets förmåga att upprätthålla allmän ordning och säkerhet i en viss stadsdel eller annat geografiskt område. Även storskalig och systematisk välfärdsbrottslighet ska enligt regeringen kunna ligga till grund för återkallelse av medborgarskap.
Denna argumentation är dock inte hållbar. Det råder ingen tvekan om att den organiserade brottsligheten är ett allvarligt hot mot det svenska samhället, men samtliga av de ovan nämnda brotten som regeringen räknar upp är rättsligt betraktat av allmän karaktär. Det förhållande att de begås inom ramen för gängbrottslighet innebär inte att brott såsom mord, mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, bedrägeri och penningtvättsbrott får en annan dignitet. Kort sagt: dessa brott skadar inte Sveriges ”vitala intressen” i den betydelse som uttrycket getts i 1997 års konvention. Detta utesluter givetvis inte att gängkriminellas medborgarskap skulle kunna återkallas om de begår politiska brott såsom uppror, väpnat hot mot laglig ordning, högförräderi, spioneri eller vissa typer av sabotagebrott. Men då beror det på att det rör sig om just brott som i konventionens mening visar på illojalitet gentemot staten, inte på att de begås inom ramen för ett kriminellt nätverk.
Det var just denna gränsdragning mellan politiska och internationella brott å ena sidan och allmänna brott å andra sidan som konventionsstaterna ville försäkra sig om när 1997 års konvention skapades; staten ska inte ges en allmän möjlighet att använda återkallelse av medborgarskap som ett kriminalpolitiskt verktyg. Det är således inte vilket beteende som helst som ska kunna leda till en så ingripande åtgärd som återkallelse av medborgarskap. Medborgarskapet ska inte kunna reduceras till ett privilegium, något som kan förloras genom misskötsamhet, utan förbli en stabil rättslig status kopplad till den enskilde identitet och rättigheter.
Rekvisitet “uppförande som allvarligt skadar statens vitala intressen” tar alltså sikte på de allra mest allvarliga angreppen mot staten, samhällsordningen eller det internationella samfundet som sådana – inte brott som är riktade mot enskilda individer, rivaliserande grupper eller ens det allmänna välfärdssystemet. Det bör tolkas restriktivt. Att möjliggöra återkallelse av medborgarskap i fall av “systemhotande brottslighet som begås inom ramen för kriminella nätverk” skulle innebära en utvidgning av den krets av gärningar som konventionen avser på ett sätt som knappast är förenligt med Sveriges åtaganden enligt 1997 års konvention.
Sammantaget kan det konstateras att regeringens förslag i denna del inte uppfyller de krav som folkrätten ställer för återkallelse av medborgarskap. Detta var sannolikt också anledningen till att den parlamentariska kommitté som hade i uppgift att utreda och föreslå en ändring av regeringsformen tydligtvis förkastade det i direktiven föreslagna rekvisitet ”systemhotande brottslighet” (SOU 2025:2). Det är djupt olyckligt att regeringen trots detta nu har valt att gå vidare med ett förslag som inte överensstämmer med Sveriges förpliktelser enligt folkrätten. Detta är särskilt genant med tanke på att regeringen i propositionen föreslår att det uttryckligen bör anges i grundlagen att “föreskrifter om fråntagande av medborgarskap som meddelas med stöd av de nya bestämmelserna får inte stå i strid med Sveriges internationella åtaganden”.
Förblindad av sin iver att visa handlingskraft mot gängbrottsligheten tycks regeringen ha glömt bort de folkrättsliga ramar som sätter gränser för dess egen maktutövning.
