”Tre män och en väldigt dålig idé – polisreformen på väg in i en återvändsgränd?”
DEBATT – av Bo Wennström, professor vid Juridiska fakulteten, Uppsala universitet
Det är ett år kvar innan Svensk polis blir en myndighet. Den största reformen på polisområdet sedan 1965. Det finns anledning att vara mycket oroad för hur det ska gå.
I en krönika här i Dagens juridik (2013-11-11) redogjorde jag för hur grumliga idéer skapade av en numera avliden psykoanalytiker Elliott Jaques letat sig in i reformarbetet via ett litet managementbolag, Enhancer AB. Jag påvisade också i den tidigare artikeln hur dessa enhanceridéer fått fotfäste i omorganisationen av Polisen med startpunkten i en organisationskartläggning som Enhancer utförde åt Justitiedepartementet 2008/09.
Enhancer har fått fler uppdrag sedan dess. Det senaste är en upphandling gjord av Rikspolisstyrelsen (RPS), avtalspart är managementbolaget Perlan, men det är enligt det tecknade avtalet Enhancers konsulter som ska utföra uppdraget och som genom ett förlängningsbeslut gäller till 2014-12-31.
Det kan tyckas obegripligt varför RPS som ska läggas ned 2015 skulle upphandla dessa tjänster. Men som det står i anbusunderlaget ska tjänsten användas: ”För att möjliggöra för en ny effektiv organisation inom Polisen.”
Går man sedan till kommittédirektiven för genomförandekommittén för reformen blir det klart att RPS har skyldighet att bistå genomförandekommittén, vilket man tydligt har gjort här.
Granskar man sedan upphandlingen av det senaste Enhanceruppdraget närmare ser man att det är frågan om en riktad upphandling. Tydligt framgår detta av bör-kraven i ”Inbjudan att lämna anbud”. Där anges nio punkter varav de flesta är sådana som bara den som arbetar utifrån Elliott Jaques något udda metoder kan uppfylla, bland annat ska begreppen planingshosisont, tidsintervall (Stratum), komprimering och gap användas. Vidare ska tidspannmätningar göras, som konsulter skolade i Jaques läror av en händelse gör.
Det hade varit lika bra att RPS skrev ut Elliott Jaques och Enhancers namn i bör-kraven.
Tyvärr gick Enhancers analyser snett redan från början. Troligen för att man var förblindade av sina egna uppfattningar av ”idealorganisationen”. I det första uppdraget till Justitiedepartementet såg man inte att Svensk polis idag är en heterarki, det vill säga flera parallella hierarkier med länspolismästarna i toppen operativt. Man behandlade organisationen som en hierarki och föreslog att antalet nivåer inom Polisen skulle minskas.
Resultatet av detta felslut som upprepats, med hänvisning till Enhancer, i direktiv och utredningar, är att Svensk polis i framtiden operativt, i sin kärnverksamhet, kommer att få två nya nivåer som inte fanns tidigare. Dessutom förlorar man den välgörande maktdelning, som är så viktig i en organisation som förvaltar våldsmonopolet.
I Nederländerna och Skottland där nyligen liknande reformer gjorts som den Svenska har man nu börjat upptäcka faran med att lägga för mycket makt i en persons hand, i rikspolischefens hand. Den lärdom som i Sverige tidigare gjorde att länspolismästarna och vissa landshövdingar såg till att begränsa dåvarande rikspolischef Carl Persons makt.
Man kan säga att Enhancers idéer nu med full kraft håller på att få genomslag i hur Svensk polis kommer att vara organiserad i framtiden. Inte minst syns detta genom genomföraren av reformen, Thomas Roléns, så kallade inriktningsbeslut 16 oktober 2013.
Vad man håller på med är att bygga den nya polisorganisationen från toppen och ned med idéer snarlika Elliotts om exempelvis vilka ledningsnivåer en optimal organisation ska ha och hur vägen att komma till en sådan optimal situation är. Idéer som bara blir begripliga om man sätter sig in i dennes begrepp ”tidsspann” och ”roll”.
Vad är då det farliga med detta? Förutom att det inte som Enhancer påstår bygger på vetenskap, utan på en populärvetenskaplig tolkning av en udda organisationsteori som överlevt sig själv, så passar idéerna också särskilt dåligt för en organisation som Polisen.
Det finns särskilda rättsstatliga krav på polisen som visar sig tydligt i dess organisation och funktionssätt. På amerikansk engelska finns det ett bra utryck för att fånga delar av detta, i svensk översättning, ”polisjurisdiktion”.
Jurisdiktion brukar i ett svenskt sammanhang betyda att skipa rätt inom ett visst område, över vissa personer eller inom ett visst sakområde. När vi talar om polisjurisdiktion här är det den särskilda makt och myndighet som lagts i polisens händer inom ett visst geografiskt område. Befogenheter som är unika i det att de är väldigt långtgående. Åtgärder som också är ingripande i förhållande till enskildas rättigheter då de innebär att poliser kan begränsa människors rörlighet, omhänderta, använda våld i stigande grad upp till att slutligen i vissa fall använda dödligt våld.
Vad som är typiskt för polisjurisdiktionen är att mycket makt och myndighet lagts i enskilda polismäns händer. Det är ingen slump att det är så. Den enskilde polismannen på gatan är i situationen så att säga ”domare, åklagare och advokat”, allt i ett. Den makten och myndigheten är inte given utifrån något organisationsschema utan utifrån formella regler.
Med den formella makten enskilda polismän har följer också en autonomi längst ut i organisationen. Poliser utför sitt arbete under ett väldigt självständigt ansvar, det finns en styrning ovanför dem, men när det kommer till kritan är vardagspolisverksamheten något som utövas av enskilda poliser. Den makten har lagts i deras händer utifrån noga uttänkta rättsstatliga principer.
Tyvärr står de fem ledningsprinciper som Enhancer nu försöker tvinga på Svensk polis i direkt konflikt med dessa. Konsulternas begrepp ”delegation” är ett exempel på en missuppfattning om var och hur makt och myndighet ges till enskilda poliser. Oreflekterat talar nu också genomförandekommittén i sina förslag och beslut om att exempelvis ge närpolischeferna i den nya organisationen ”helhetsansvar” och ”befogenheter” på detta oreflekterade sätt. Hela retoriken har tyvärr förskjutits från omsorg om legalitet till oprecisa begrepp som ”tydligare ledning och styrning”.
Det är tydligt om man läser igenom det Enhancer gjort hittills att man inte beaktat det speciella och formella med polisens organisation. Man har helt enkelt inte brytt sig om grundfrågorna. Så här uttrycker man själv saken när man i ett tidigare uppdrag försökt formulera Polisens uppdrag:
”Polisens organisation består av Rikspolisstyrelsen och 21 fristående myndigheter som var och en på uppdrag av regeringen levererar polisarbete enligt fastlagt uppdrag.”
Om det vore så enkelt, ”polisarbete enligt fastlagt uppdrag” av regeringen. Det jag kallade för polisjurisdiktion grundar sig på sådant som förutom grundlagen, polislagen och polisförordningen också ett helt ramverk kring polisverksamheten där de mänskliga rättigheterna intar en central plats.
Förutom att ha ett uppdrag, som alla andra statliga myndigheter, har Polisen en uppgift att fylla, en viktig samhällsuppgift. Det hade varit klädsamt om konsulterna hade bemödat sig att åtminstone läsa de två första paragraferna i polislagen innan man började föreslå hur verksamheten borde reformeras.
In på scenen träder alltså detta lilla managementföretag Enhancer och föreslår att Svensk polis ska struktureras utifrån begrepp hämtade från Elliotte Jaques, begrepp som exempelvis tidsspann. Tid blir plötsligt något viktigt som avgör organisationen, man skriver följande:
”Det har också visats att ’Time Span’ i en roll ändras när uppgiften tar längre eller kortare tid. Uppgifter har samma karaktär till dess den passerar en gräns för nästa tidsintervall då komplexiteten i rollen helt ändrar karaktär. Det är en uppdelning av arbetet i starta ungefär som när is blir till vatten och vatten blir till ånga.”
Man tar sig för pannan, ”ungefär som när is blir till vatten”.
Hur har det här gått till att dessa idéer fått slå rot? Jag har min egen uppfattning klar. Den kan sammanfattas med orden: ”Tre män och en väldigt dålig idé”. Den dåliga idén är att omorganisera Svensk polis utifrån Jaques Elliotts huvudkategorier tidsspann och roll.
Huvudansvarig är före detta expeditionschefen vid Justitiedepartementet, nuvarande generaldirektören för Kriminalvården, Nils Öberg. Han har själv i TV4-nyheterna beskrivit hur han kom i kontakt med Enhancer via den skola där Öberg och grundaren för Enhancer hade barn och hur de börjat prata ledarskap med mera och att Öberg då fått förtroende för grundaren och idéerna.
Näste ansvarig är genomföraren för polisreformen, kammarrättspresident Thomas Rolén, som byggt vidare på Öbergs idéer och låtit Enhancer få bestämmande inflytande över reformen vilket tydligt visas i det nämnda inriktningsbeslutet.
Slutligen är det förre stabschefen vid justitiedepartementet, nuvarande chefen för Polisavdelningen vid RPS, Anders Hall, som genom att upphandla Enhancer med en mycket riktat upphandling, vilket beskrevs ovan, sett till att Enhancers inflytande permanentats över reformen.
Den gemensamma nämnaren är som jag ser det Justitiedepartementet, det är ur den myllan dessa idéer växt, och ansvaret kryper slutligen väldigt nära justitieministern. En fråga till Beatrice Ask är: Är hon medveten om att polisens omorganisationsarbete till en mycket stor del grundas på en pseudovetenskaplig managementlära med de konsekvenser det kan få för polisens framtida arbete?
Jag har tillskrivit Öberg, Rolén, Hall och Ask och berett dem möjlighet att kommentera det som lagts dem till last här. Ask och Öberg har avböjt att kommentera, Hall inte svarat alls.
Rolén menar i sitt svar att ”påstå att det är ett konsultföretag som avgör hur den nya Polismyndigheten ska vara organiserad är att göra en höna av en fjäder.” Han menar också att ovan nämnda inriktningsbeslut ”är resultatet av en bred dialog”. Därefter upprepar Rolén i sitt svar missuppfattningen att Polisen genom reformen skulle få färre nivåer när det i själva verket blir fler nivåer operativt när vi går från en heterarkisk till en hierarkisk organisation.
Genom detta visas också hur mycket genomförandekommittén påverkats av konsultidéerna trots att Rolén bedyrar att Enhancer bara medverkat genom några seminarier. Det finns också en slående likhet mellan de sju steg för genomförandet av omorganisationen som konsultföretaget föreslagit och den tågordning som kommittén nu valt.
Det är också bara i ljuset av detta som det exempelvis blir begripligt varför man nu håller på med bemanningen av den nya organisationen. Vad blir då nästa steg? Rollén säger: ”Det större arbetet fortsätter i nästa fas med att beskriva och motivera vilket ansvar och vilka uppgifter som ska finnas i olika funktioner, avdelningar och polisregioner samt hur de ska samverka.” Ingen blir mindre förvånad än jag att det är nästa steg, det följer exakt Enhancerplanen.
Bo Wennströms tidigare artikel i ämnet kan läsas här:
”Bespara polisen och rättsväsendet fler märkliga psykoanalytiska teorier”
