”Regeringens myndighetsfetischism löser inte polisens problem – så vem står för tänkandet?”
KRÖNIKA – av Bo Wennström, professor vid Juridiska fakulteten, Uppsala universitet
Skapandet av en enmyndighet av svensk polis tar allt mer fart. På den så kallade genomförandekommitténs hemsida kan man läsa om vad som kommer att hända härnäst.
Efter att landet delats in i sju regioner kommer man närmare och närmare frågan om hur den lokala organisationen ska se ut. Det är bara att önska kommittén lycka till med sitt arbete.
Men en sak står helt klart och har varit helt klar sedan omorganisationen startade: En omorganisation betyder inte en reformering av polisverksamheten. Den återstår att göra. Tyvärr är också risken stor att den får vänta till dess att omorganisationen är klar.
En fråga man kan ställa sig vad gäller polisverksamheten i Sverige är, vem står för tänkandet, utvecklingen, innovationen? Det tragiska är att ingen tycks göra det. Jag ska förklara varför genom att gå igenom alla dem som man tycker borde göra det, myndigheter och andra.
Problemet är att alla dessa ”aktörer” är fångade i de strukturer de är skapade för och ingår i. Men polisverksamhetens huvuduppgifter – ordning och säkerhet, utredning av brott, prevention etc – har för länge sedan sprängt ramarna för traditionella strukturer och även ramen för det som heter Svensk polis.
För att ta ett exempel; den största avdelningen vid en polismyndighet är ordningsavdelningen. Men beger vi oss till ett bostadsområde, ett köpcentrum, en flygplats etc blir vi snart varse att det inte är Polisen framför allt som sköter ordning och säkerhet. Den sköts i samverkan mellan privata och offentliga aktörer där polisen är en aktör men långt ifrån ensam eller många gånger ens ledande.
När det sedan gäller utredning av brott och brottsbekämpning finns samma tendenser till uppluckring och spridning av ansvar. Polisen ingår i den så kallade rättskedjan men är utanför denna beroende av samverkan och samarbete med andra myndigheter (tull, skattemyndigheter m.fl.), privata företag (försäkringsbolag, branschorganisationer m.fl.) och internationella polis- och andra organisationer för att klara av de brottsutredande och andra brottsbekämpande åtgärder den är satta att utföra.
Tar vi nya brott som som exempelvis upphovsrättsbrott i relation till nya medier blir detta särskilt tydligt. Brottsprevention är kanske sedan den tydligaste frågan som inte enskilt kan skötas av organisationen Polisen. Definitionen av ”polisverksamhet” måste därför, såsom många har påpekat, breddas till att omfatta mer än det som organisationen Polisen står för.
En omorganisation av Polisen skapar nya förutsättningar men den löser tyvärr inte några grundläggande problem. När jag här talar om ”polisfrågor” har jag det bredare perspektivet, att det inte är liktydigt med exempelvis organisationen Svensk polis utan rör uppgifter som ordning säkerhet, brottsutredning och prevention som kan skötas och som idag måste skötas av många tillsammans.
Inför en bok som jag håller på att skriva om Svensk polis har jag intervjuat en av de högre polischeferna i Nedreländerna för att få ett jämförelsematerial. Han formulerar problemet för polisorganisationer i Europa mycket klarsynt. På ytan är polisorganisationer hierarkiska organisationer formerade som pyramider men på grund av samhällsutveckligen och hur världen därmed ser ut idag ”läcker” så att säga pyramiden på varje nivå genom att man med naturnödvändighet är tvungen att anpassa sig till en allt mer öppnare omvärlden.
Svaret i de flesta länder har varit ett försök att organisera bort problemen och centralisera, vilket många gånger bara förvärrat problemen.
Går vi då till frågan om vem som står för tänkandet vad gäller polisverksamheten är det väl lika bra att börja i toppen med justitieministern. För den nämnda boken har jag intervjuat tidigare justitieministrar.
Gun Hellsvik beskrev målande hur det är att vara justitieminister. Till mycket stor del handlar det om, säger hon, att det händer saker hela tiden som en minister måste reagera på. Från alla håll får ministern ”impulser”, som Hellsvik uttrycker saken. Men för att inte helt drunkna i denna vardag måste man som justitieminister ha planer.
Hellsvik hade några punkter på en lista som hon betade av under sin tid vid makten, exempelvis avskaffandet av halvtidsfrigivningen, införandet av alternativa påföljder och utökandet av antalet poliser. Jag tror att Hellsviks väl beskriver förutsättningarna för att vara justitieminister.
Vad gäller ”impulser”, förklarar det nog också till en stor del nuvarande justitieministers agerande angående Polisen. När trycket på henne blev som störst angående Polisen reagerade ministern mitt i sommaren 2010 på då detta med att tillsätta polisorganisationskommittén med uppgift utreda hur Polisen borde organiseras.
Att svaret på ”impulsen” blev just en organisationsutredning följer den enkla logiken att under regeringen lyder förvaltningsmyndigheterna och över dessa styr regeringen genom tillsättningar av generaldirektörer, med budgetar och uppdrag etc.
Regeringsarbetet har traditionellt ett starkt myndighetsfokus och myndighetsfokuset leder också lätt för en minister till en form av ”myndighetsfetischism ”. Problem, stora som små, tros kunna lösas genom förändring av olika myndigheters verksamhet genom ändrade uppdrag, ändrad organisation etc. ”Polisproblem” blir därmed också i stort det samma sak som en fråga om myndigheten Polisens uppdrag och organisation – trots att, som vi sett ovan, ordning och säkerhet, brottsutredning, prevention etc. inkluderar så mycket mer och fler än bara ”myndigheten Polisen”.
Slutsatsen blir därför att ”tänkandet” avseende dessa frågor svårligen kan komma från justitieministern. Att kräva något mer är nog tyvärr i dagens läge att begära för mycket. Vi får nöja oss med korta listor med punkter som mål om 20 000 poliser och ökade anslag.
Hur är det då med justitiedepartementet? Kan tänkandet utgå därifrån? Knappast. Våra departement är relativt små bredningsorganisationer. De är duktiga på ärendehantering och lagstiftningsberedning. Departementen är, kan man säga, procedurinrikatade (inkluderande den allt viktigare uppdragstyrningen).
Enskilda tjänstemän kan vara duktiga vad gäller vissa sakfrågor men de är inte inriktade på eller har kompetens för att vara idéutvecklare. Faktum är att när de försöker vara det kan det många gånger få katastrofala följder. Jag tänker inte här gå in på och exemplifiera detta för jag avser inte att diskutera sådana enskilda händelser utan det intressanta är att vi här kan räkna bort departementen som, så att säga, ”tankesmedjor”.
Jag tänker inte heller här gå in på utredningsväsendet i form av statliga utredningar Allt för många andra har redan tagit upp problemet med att utredningsväsendet idag inte har den kvalitét som det en gång hade.
Polisorganisationskommitténs utredning av polisverksamheten är ett talande exempel. Vad den så kallade genomförandekommittén under ledning av Thomas Rolén nu måste göra är att göra mycket av det arbete som borde ha gjorts av utredningen och återfunnits i utredningens SOU. Den som är intresserad kan gå tillbaka och jämföra de gedigna utredningar som föregått tidigare polisreformer i Sverige med den senaste. Jag lovar att den senare kommer inte att klara sig särskilt bra i en sådan jämförelse.
Kan ”tänkandet” komma från några myndigheter? Brå? Knappast. Brå ansvarar främst för brottstatistiken och även om de fått utökat uppdrag och ökade anslag kommer de aldrig att komma ifrån barlasten från sjuttiotalet när man var regeringens lydiga myndighet för att förklara kriminalpolitiken. Inom myndigheten finns, lika lite som på departementen, kompetensen och förutsättningarna för att verkligen tänka nytt.
Polisen då? Tre saker talar mot att ”tänkandet” skulle kunna komma därifrån. Först och främst är det inte Polisens uppgift att vara idéutvecklande. Det finns en rad, bland annat demokratiska argument, mot att en verksamhet som exempelvis förvaltar våldsmonopolet i fredstid också ska vara policyskapande. Sedan finns det inom varje verksamhet ett egenintresse som måste balanseras mot andra intressen.
Vidare är inte Polisen liktydligt med ”polisverksamhet”, som vi konstaterat ovan, och därför kommer perspektivet att bli begränsat – det vill säga främst utgöras av ”polisperspektivet”. Polisen kommer dock att vara en av de viktigaste källorna för ”tänkande” om polisverksamheten.
Politiken – kan impulserna till förnyelse och reform komma därifrån? Det är tveksamt. Skälen till det hela är främst historiskt ideologiska. Fram till början av 1990-talet var det exempelvis nästan omöjligt att få en socialdemokrat att prata om Polisen och för den delen kriminalpolitik. Som Thomas Bodström förklarade när jag intervjuade honom; Polisen var ”traditionellt sett borgarnas fråga”.
Ja, han utvidgade det till kriminalpolitiken som socialdemokratin gärna ville placera utanför den ”vanliga politiken”. Som han sa – ”socialdemokraterna lämnade walkover” vad gäller dessa frågor. Han menar att den skepsisen fortfarande finns kvar inom socialdemokratin även om han försökte göra samma triangulering vad gäller frågorna som Blair lyckades med i Storbritannien, det vill säga att föra samman kriminalpolitik och socialpolitik till en ”ny” fråga om trygghet och rättvisa.
Fast det är inte heller lätt att få borgliga politiker att prata ”polisfrågor”. Tro mig – jag har försökt. Om man då också försöker röra sig bort från frågorna om antalet poliser etc. visar sig intresset vara svalt. På det område där dessa frågor borde vara som mest heta, lokalt, inom det kommunala, är inte heller polisfrågor särskilt långt upp på agendan. Undantag finns där säkerhets- och trygghetsfrågor blivit akuta så att vissa kommuner tagit egna initiativ, exempelvis i Landskrona.
SKL (Sveriges kommuner och landsting) har också vaknat vad gäller säkerhets- och trygghetsfrågor men hittills har de mest talat för döva öron. På det kommunala området kommer nog inte polisfrågor hamna högt upp på agendan förrän det blir lika naturligt att ha en säkerhets- och trygghetsnämnd som exempelvis en byggnadsnämnd. Men då måste nog först den nämnda myndighetsfetischismen avseende polisen brytas på nationell nivå.
Forskningen, kan forskningen stå för tänkandet avseende polisen? I tre och ett halvt år var jag föreståndare för Centrum för polisforskning vid Uppsala universitet. Från det har jag lärt mig att det inte är lätt att få gehör för polisforskning inom forskningsvärden när man går från välvilliga diskussioner till de hårda frågorna om finansiering. Förklaringen är till en mycket stor del att det inte finns något ämne etablerat idag inom svensk forskning som heter Polisforskning eller Polisvetenskap.
Till sin karaktär är polisforskning tvärvetenskalig och behandlas som sådan. Internt inom universitet, vid forskningsstiftelser och forskningsråd existerar inte heller ämnet polisforskning som indelningsgrund. Så länge det är så kommer också polisforskningen att bli styvmoderligt behandlad till dess att den har etablerat sig ordentligt och utvecklats.
Det är bara att se på hur lång tid det tagit för nya ämnen att etablera sig för förstå detta. Det tog företagsekonomin decennier at etablera sig, genusvetenskapen är ett nyligt exempel på en lång etableringstid för ett nytt ämne. Av den anledningen tror jag att forskningen tyvärr bara än så länge i begränsad utsträckning kan bidra med ”tänkandet” om polisverksamheten och då bara utifrån enskilda ämnen och discipliner men inte på ett mer genomarbetat sätt.
Det jag givit här blir en relativt dyster bild. Men faktum är att sådant viktigt som ordning och säkerhet, brottsutredning och brottsprevention tyvärr inte varit föremål för djupare eftertanke eller analyser. Det är egentligen underligt, med alla fel och brister som finns, att det fungerar så pass bra som det gör. Och äran för det bör nog inte ges till exempelvis politiken. Det är inte tack vare politiken som det går så pass bra som det gör, utan trots politiken.
Vad är lösningen? En början på lösningen är att erkänna att det tyvärr inte finns någon idag som står för ”tänkandet” vad gäller så viktiga frågor som ordning och säkerhet, brottsutredning och brottsprevention.
