”När den här juridiken aktiveras sker en radikal omställning av hela samhället”

Vid högsta beredskap får staten rätt att förfoga över privat egendom, tvinga industrier att ställa om sin produktion och beordra människor till arbetsplikt, civilplikt och värnplikt. Tryck- och yttrandefriheten begränsas och regeringen får långtgående befogenhet att bestämma över domstolarna och public service.
”Från den stunden då den här juridiken aktiveras är totalförsvaret ett uttryck för hur all samhällsverksamhet ska ställas om för Sveriges bästa”, säger en av Sveriges främsta experter på området, den före detta justitiekanslern och hovrättspresidenten Johan Hirschfeldt som just nu utreder grundlagens särskilda bestämmelser om krig.

Du har regeringens uppdrag att se över vissa grundlagsfrågor som handlar om krig, krigsfara och allvarliga fredstida kriser i Sverige. Varför är det här viktigt?

– Jag behöver nog egentligen bara säga coronapandemin och kriget i Ukraina så har vi svaret på varför det är viktigt att vi nu engagerar oss i frågor som har med Sveriges beredskapslagar i en väldigt vid mening att göra.

Vad avses med allvarliga fredstida kriser?

– Det är ett samlingsbegrepp som ska kunna innehålla många olika typer av kriser – från aktörsstyrda hybridhot, cyberattacker och terrordåd till finanskriser, olyckor, naturkatastrofer, pandemier och alla följdverkningar.

– Frågan har ju aktualiserats under pandemin och handlar om reglering av riksdagens och regeringens roller och framförallt regeringens möjlighet att styra riket i en kris.

– Det perspektiv som jag håller mig till handlar om kompetensfördelning på lagstiftningsområdet mellan regeringen och riksdagen. Vem som får besluta om vad och hur mycket makt kan överlåtas åt regeringen vid allvarliga fredstida kriser.

Den typ av grundlagsregler som finns för krig finns inte för fredstida kriser i Sverige idag.

– Nej, detta föreslogs av Författningsutredningen på1950–talet och av Grundlagsutredningen 2008 men har inte fått  genomslag som grundlagsändringar.

– Behovet av detta är en av de frågor jag tittar på nu inom ramen för en parlamentarisk utredning.

Vad kan du säga om grundlagens regelverk för krig eller krigsfara?

– Efter murens fall 1989 avvecklades Sveriges gamla totalförsvar steg för steg men samtidigt behöll vi den beredskapslagstiftning som fanns på plats.

– Det här är alltså gällande, eller med andra ord vilande, lagar som utifrån vissa överordnade regler i regeringsformen kan sättas i tillämpning av riksdag och regering.

– Och de reglerna kräver en översyn utifrån de förhållanden som råder idag.

Kan du ge exempel på vilka beredskapslagar för totalförsvaret det handlar om?

 – Olika lagar om försörjning, transporter, vård och omsorg, arbetskraft etc… En central sådan lag är förfogandelagen som handlar om statens rätt att förfoga över egendom och tjänster, till exempel beordra in privatägda fordon för försvarsändamål.

– Vi ska också här tänka på lagen om totalförsvarsplikt som innebär att de som bor i Sverige kan tas i anspråk för olika försvarsuppgifter, såväl civila som militära eller genom arbetsplikt.

Det låter som ett omfattande arbete?

– Komplexet av sådana här lagar och förordningar är stort. Totalförsvarets författningshandbok innehåller över 700 sidor.

– Sedan nittiotalet har man hållit beredskapslagarna ajour i vissa nödvändiga delar men det finns mycket ytterligare att göra.

– För min del är uppgiften att se på vilka ändringar som behöver göras i regeringsformen.

Är våra grundlagar om krig och krigsfara anpassade till dagens situation?

– Regeringsformens bestämmelser i 15 kapitlet kan ses som en sorts erfarenhetsprodukt från andra världskriget och framförallt från de norska förhållandena.

– Sverige har dragit lärdom av hur Norge hanterade situationen då. I det så kallade rättsuppgöret efter kriget ansåg de norska domstolarna att exilregeringens beslut om strafflagstiftning var legitima och kunde tillämpas. Här erkändes så kallad konstitutionell nödrätt.

Det är ju ett tag sedan andra världskriget slutade…

– Ja, men det som hände i Norge då hade stor betydelse för den svenska Författningsutredningen och regeringsformen.

– Detta har stått sig fram tills idag med undantag för några mindre justeringar längs vägen.

– Men hela detta komplex måste också ses i ljuset av att vi ser allt mer av gråzoner och hybridhot. Det behövs en översyn helt enkelt. Världen och hoten har förändrats.

Så vad gäller juridiskt om Sverige hamnar i krig eller krigsfara?

– Då handlar det främst om lagen om totalförsvar och höjd beredskap som i sin tur bygger direkt på 15 kapitlet i regeringsformen.

– Det är med stöd i den lagen som Sverige trycker på knappen och därmed sätter igång ett system som innebär att vi går in i ett beredskapsläge.

– Från den stunden då den här juridiken aktiveras är totalförsvaret ett uttryck för hur all samhällsverksamhet ska ställas om och bedrivas för Sveriges bästa. Det handlar alltså om en radikal omställning för all samhällsverksamhet.

Det känns som ett ganska främmande synsätt för oss i Sverige?

– Från och med den tjugofjärde februari, då Ryssland invaderade Ukraina, lever vi i en ny tid – en dramatiskt annorlunda situation som gör att vi måste tänka mycket mer på beredskapsfrågorna och juridiken kring dessa än tidigare.

– Här handlar det mycket om regler om mänskliga plikter. Man får tänka så att dessa plikter behövs tas i anspråk för att skydda oss och våra mänskliga rättigheter.

– Det här gäller inte bara stat och kommun utan också näringsliv, civila organisationer, skolor, medierna… Det innebär tjänsteplikt för alla mellan 16 och 70 år, värnplikt och civilplikt.

Hur är det tänkt att Sverige ska fungera?

– Vad vi har att fundera på är hur beslutskompetensen ska fördelas mellan riksdag och regering och framförallt vad vi kan göra i förväg för att möta de behov som kan uppstå.

– De yttersta frågorna vi måste ställa oss gäller om riksdagen har möjlighet att klara av sina uppgifter vid krig eller kris. Kan riksdagen finnas på plats och kan den sammanträda och besluta tillräckligt fort?

– Efter coronakrisen vill jag nog påstå att vi inte ska underskatta riksdagens beslutsförmåga och kapacitet. Vi fick ny lagstiftning på skolområdet väldigt snabbt och vi hade utskott som var väldigt aktiva.

Vad händer om det är praktiskt omöjligt för riksdagen att sammanträda?

– I regeringsformen och riksdagsordningen har vi särskilda regler om krigsdelegationen, en sorts miniriksdag med talmannen och 50 ledamöter där tanken är att man ska behålla proportionaliteten mellan riksdagspartierna.

– Men, och detta är viktigt: Krigsdelegationen träder inte i riksdagens ställe med automatik vid krig eller krigsfara utan den ska tillsättas om förhållandena kräver det.

– Det är Utrikesnämndens ledamöter som fattar beslutet efter samråd med statsministern men om ledamöterna i nämnden inte heller kan sammanträda så är det regeringen som fattar beslutet. Och då är regeringen beslutsför med minst fem statsråd.

– En annan ordning gäller för det som tidigare kallades kommandomål. Enligt en särskild lag kan försvarsministern, under statsministerns överinseende och i vissa fall, fatta beslut om främst Försvarsmaktens krigsorganisering och mobilisering och om totalförsvarspliktigas inkallelse och tjänstgöring i Försvarsmakten. 

Vad gäller om varken riksdagen eller krigsdelegationen kan sammanträda under kriget?

– Då säger bestämmelserna att regeringen helt enkelt ska sköta uppgifterna. Men regeringen får då ändå inte lagstifta i fråga om grundlag, riksdagsordningen eller val till riksdagen.

– Mot den här bakgrunden är det väldigt viktigt att lagstiftningen är väl förberedd och på plats så att vi kan hålla på regeringsformens regler.

När börjar den här beredskapslagstiftningen att tillämpas?

– Ramen som regeringsformen ställer upp på lagstiftningsområdet är formuleringen att riket är i krig eller krigsfara eller att det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i.

– I den anslutande lagen om totalförsvar och höjd beredskap markeras att det här inbegriper förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser. Så detta betyder att det kan handla om ett krig som Sverige inte är indraget i men ändå påverkas starkt av.

Vad skulle sådana extraordinära förhållanden kunna vara?

– Det är en mycket intressant fråga.

– I förarbetena till lagen om totalförsvar och höjd beredskap från 1992, har man exemplifierat behovet av beredskapshöjning med att ”försörjningsläget är ansträngt, att viktiga samhällsfunktioner är utslagna på grund av krigshandlingar eller att det i landet finns stora skaror av utlänningar som söker skydd här”.

– Så en av situationerna gäller att Sverige möts av mycket stora flyktingströmmar.

Hur uppdaterad är den svenska beredskapslagstiftningen?

– Det sitter en utredning som arbetar med försörjningsberedskapen just nu. Det är jättestora frågor som gäller inte minst staten och näringslivet.

– En annan utredning som just har lämnat ett par rejäla betänkanden handlar om hälso– och sjukvården i ett beredskapsläge.

Verkar det fungera – är den svenska beredskapen god utifrån juridiken?

– Det här bygger på ett väl genomtänkt system med bestämmelser som är placerade på rätt nivå så att det kan fyllas upp med organisation, planering, resurser och andra praktiska frågor.

– Men visst, tiden har gått och det finns mycket att se över, mycket som behöver göras. Det handlar om ett löpande författningsarbete om beredskap.

Begreppen krig och krigsfara återkommer gång på gång i de här författningstexterna men det är svårt att hitta någon egentlig definition av begreppen.

– Man kan i grunden säga att det inte finns några legaldefinitioner. Begreppet krig analyserades av Hans Blix (svensk FN–jurist, reds anm.) inför tillkomsten av regeringsformen. Han skrev en promemoria som fortfarande anses grundläggande.

– Men i regeringsformen har man avsiktligt valt att inte lägga fast några närmare definitioner. Det skulle riskera att begränsa utrymmet för en politiskt känslig bedömning och ett beslut om att landet ska gå in i en ny fas. 

– Här är det alltså snarare en fråga om att verkligheten och behovet av flexibilitet, snarare än juridiken, ytterst får blir styrande.

 Vem kan fatta sådana beslut?

– Vid en akut situation ligger mycket i regeringens händer.

– Regeringen får till exempel enligt regeringsformen fatta beslut om att sätta in försvarsmakten om Sverige utsätts för ett väpnat angrepp eller en kränkning av vårt territorium.

– I andra fall måste regeringen ha riksdagens tillåtelse till att fatta beslut om att Sverige ska gå i krig. Där kan man komma att tänka på det klassiska uttrycket krigsförklaring, som dock förlorat mycket av sin gamla betydelse.

Och vad gäller om det kommer ett oförutsett väpnat luftangrepp och regeringen inte hinner samlas?

– Då gäller IKFN–förordningen (Förordningen om försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet, reds anm.).

– Det är ett väldigt centralt dokument som utgår från den bestämmelse i regeringsformen som ger regeringen rätt att besluta om väpnat självförsvar.

– Med stöd av 15 kap. 13 § regeringsformen har regeringen utfärdat IKFN–förordningen som ger Försvarsmakten möjlighet att ingripa omedelbart. Det finns uppgifter för varje enhetschef inom Marinen, Flygvapnet och Armén om hur de ska agera då.

Lagen om totalförsvar och högsta beredskap innehåller två grader av beredskapsläge – skärpt beredskap och högsta beredskap. Vad innebär det?

– Råder det krigsfara eller extraordinära förhållanden så kan regeringen välja mellan de där nivåerna för att kicka igång beredskapslagstiftningen i sina olika delar.

– Om det råder krig så finns det en automatik – då gäller högsta beredskap med allt vad det innebär.

– Detta ska tillkännages på flera sätt och i och med detta gäller till exempel pliktregler, krigsplaceringar och vissa myndigheters utökade befogenheter. Det får alltså väldigt omvälvande effekter för ett samhälle.

Vad innebär till exempel den så kallade förfogandelagen i praktiken?

– Att staten kan beordra in privata fordon för att användas i krig, industrier kan få order om att ställa om hela sin produktion för rikets bästa, fastigheter och anläggningar kan tas i anspråk… och så vidare.

– Det ska också sägas att man enligt lagen har rätt till ersättning, som beslutas av en särskild nämnd, Riksvärderingsnämnden, i sådana sammanhang.

Vad innebär krig eller krigsfara för myndigheterna?

– Det finns en särskild beredskapslag som heter lagen om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig och krigsfara.

– När det gäller både de kommunala och statliga myndigheterna får regeringen stora befogenheter att besluta bland annat om att en viss myndighets ordinarie uppgifter inte ska fullföljas utan övertas av någon annan myndighet eller domstol.

– Det innebär förstås ändringar som påverkar ansvarsprincipen, vilket dock kan vara nödvändigt under sådana förhållanden.

Och domstolarna?

– När det gäller domstolarna ges regeringen långtgående  förordningsmöjligheter.

– Genom förordning kan regeringen till exempel flytta uppgifter mellan domstolar, besluta att vissa uppgifter inte ska fullgöras och ändra domförhetsreglerna.

– Det finns anledning att här se över de reglerna, eftersom det handlar om relationen mellan oberoende domstolar och den verkställande makten.

Vad händer om Sverige ockuperas av främmande makt?

– Varken regeringen eller riksdagen får fatta beslut eller på annat sätt verka inom ockuperat område. Det framgår uttryckligen av regeringsformen.

– Ingen ska alltså ens kunna påstås bedriva någon verksamhet från riksdag eller regering under sådana omständigheter.

Så om hela Sverige skulle vara ockuperat så är riksdagen, krigsdelegationen och regeringen satta ur spel?

– Nej… de kan väl finnas och verka någon annanstans än ifrån svenskt territorium. Som den norska regeringen gjorde under andra världskriget.

– Och i fortsättningen på 9 § 15 kapitlet regeringsformen ges svenska tjänstemän folkrätten i ryggen för hur de ska agera för Sveriges bästa i en sådan situation.

Ockupationsmakten lär ju inte respektera svensk lag och grundlag.

– Nej, man kan tänka sig väldigt otäcka scenarier och därför är vi tvungna att också ytterst hålla öppet för konstitutionell nödrätt för statsmakterna.

– Det svenska konceptet är att regeringsformens första paragraf slår fast att den offentliga makten ska utövas under lagarna. Punkt!

– Detta är ett sätt att tydligt markera mot konstitutionell nödrätt. Vi ska inte bygga på eller planera för konstitutionell nödrätt i Sverige.

Men det kan finnas undantag?

– Vi kan ju i den sämsta av alla världar inte helt utesluta risken för att någonting sådant skulle kunna bli absolut nödvändigt för rikets bästa.

– Och då får frågan avgöras i efterhand, helt enkelt. Men Sverige har en betydligt striktare syn på konstitutionell nödrätt än till exempel Norge.

Även grundlagsskyddet för medierna förändras ju vid krig eller krigsfara. Berätta.

– Ja, då kan särskilda bestämmelser om landsförräderi, landssvek och ryktesspridning till fara för rikets säkerhet utgöra tryck– och yttrandefrihetsbrott.

– Det kan till exempel handla om att missleda andra till modlöshet eller att man genom en publicering förråder Sverige eller sprider farliga rykten.

Hur bedömer du som före detta justitiekansler att de här inskränkningarna förhåller sig till behovet av tryck– och yttrandefrihet även i krig?

– Statsvetaren Olof Petersson och jag uppmärksammade frågan i en bok för ett drygt år sedan. Vi tittade på hur yttrandefriheten ser ut i förhållande till de där reglerna.

– I sammanhanget kan det ju också vara värt att ta in diskussionen om att public service vid högsta beredskap som ”en självständig organisation med totalförsvarsuppgifter ska lyda direkt under regeringen”.

Vad kom du och Olof Petersson fram till?

– Att de här reglerna är både okänd materia och oklara, vilket är olyckligt eftersom den här typen av bestämmelser måste vara både välkända och förutsebara som en central del av vår demokrati.

– Det finns en glidande skala här och frågan är också när och hur reglerna egentligen kan aktualiseras och tolkas. Vad innebär det till exempel att förleda någon till modlöshet?

Vad tycker du generellt om att sådana här bestämmelser finns?

– Olof Petersson och jag kom fram till att de behövs och att det är bättre att ha dem på plats från början än att improvisera fram dem under en pågående kris.

– Men det är en nackdel för krisberedskapens legitimitet att reglerna är så pass okända och oklara. Därför bör man utreda frågan grundligt.

– Det är oerhört svåra frågor. Känsliga och svåra!

En annan aktuell fråga gäller den svenska alliansfriheten och ett eventuellt Nato–medlemsskap. Vad säger grundlagen?

– Formalia kring hur Sverige arbetar och deltar i det internationella samarbetet finns reglerat i tioende kapitlet i regeringsformen.

– Men jag tror inte att vi juridiskt kommer längre än till den år 2010 införda paragrafen i 1 kapitlet, 10 § regeringsformen om att Sverige är med i EU och deltar inom ramen för FN och Europarådet samt i andra sammanhang i internationellt samarbete.

– Så långt kommer man i regeringsformen.

Om vi vänder på frågan: krävs det någon grundlagsändring för att Sverige ska kunna gå med i Nato?

 – Justitierådet Henrik Jermsten har gått till botten med de konstitutionella förutsättningarna för ett fördjupat försvarssamarbete med Finland.

– Han kom fram till att regeringsformen inte lägger hinder i vägen för försvarssamarbeten så länge de konstitutionella regler som har relevans för frågan iakttas vid beslutsfattandet.

– Så svaret på frågan är nej.

FAKTA – Johan Hirschfeldt, f.d. justitiekansler, hovrättspresident och rättschef i statsrådsberedningen

Född: 1942 på Kungsholmen, Stockholm

Jur. kand: 1967. Jag studerade i Uppsala men skrev min uppsats och tog ut min examen i Stockholm, eftersom min handledare och professor bytte universitet.

Notariemeritering: 1969, Stockholms tingsrätt

Fiskal: 1972, Kammarrätten i Stockholm

Juris hedersdoktor: 2000, Uppsala universitet

Bor: På Södermalm i Stockholm.

Familj: Hustrun Ingar och vuxna barn – Måns och Elin.

Senast bok: Den har jag precis läst i en bokcirkel: den lettiska författarinnan Nora Ikstenas ”Modersmjölken”.

Senast film: ”Nomadland”, som gjorde mycket starkt intryck på mig!

Musik: Klassisk musik… Philip Glass, en samtida s.k. minimalistisk kompositör. Jättevackert och avkopplande!

Egen listtopp: Bästa platsen i Stockholm: Vid blomsterrabatterna och kolonistugorna i Tantolunden.