”Kungen kan förfoga över Svenska Akademiens stadgar – inte som statschef utan som kung”

DEBATT/REPLIK – av Daniel Bergström, tingsfiskal vid Uppsala tingsrätt

Advokaten Kristina Ahlström ifrågasätter i en debattartikel på vilka grunder kungen har rätt att göra ändringar i Svenska Akademiens stadgar (Dagens Juridik 2018-04-18).

Det framgår inte av artikeln att hon skulle ha några särskilda kvalifikationer att göra en statsrättslig analys av detta ganska udda och svårtillgängliga ämne, vilket gör att jag inte känner mig förhindrad att skriva en replik.

Inte heller jag har nämligen några särskilda kvalifikationer, utöver att jag är intresserad av konstitutionella frågor. Min syn på frågan avviker dock bestämt från Kristina Ahlströms syn.

Vem kan ändra Svenska Akademiens stadgar?
Kristina Ahlström börjar med att påpeka att den traditionella tolkningen inom Akademien av de egna stadgarna, nämligen att det är omöjligt att utträda, strider mot den så kallade negativa föreningsfriheten som anses följa av artikel 11 i EKMR och grunderna för 2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen. Det är en rimlig synpunkt.

Det vore dock också en rimlig hållning att den negativa föreningsfriheten främst omfattar en rätt att slippa bli tvångsansluten till föreningar, däremot inte rätten att kunna gå ur en förening i vilken man med öppna ögon tagit plats i vetskap om att medlemskapet är livslångt.

Såvitt jag vet har detta aldrig prövats av vare sig HD eller Europadomstolen. Hur det är med den saken spelar dock ingen roll för huvudfrågan, nämligen om vem som kan ändra Akademiens stadgar.

Kristina Ahlström har helt rätt i att det vore orimligt om Svenska Akademiens stadgar inte kan ändras. Med en analogi för vad som gäller till exempel för permutation av stiftelser stadgar kan man nog konstatera att de kan ändras, oavsett att mekanismen för detta inte utsägs i stadgarna. Frågan är bara vem som har den rätten.

Kungen har en egen befogenhetssfär
Kristina Ahlströms ifrågasättande av att kungen kan besluta om stadgeändring vilar tungt på argumentet att kungen enligt hennes läsning av regeringsformen bara har ceremoniella och representativa uppgifter. Det verkar dock vara en grundlagsläsning som tar sin egen slutsats som utgångspunkt.

Ingenstans i regeringsformen uttrycks saken med de orden, det vill säga ingenstans finns ett lagfäst kategoriskt förbud för kungen att i någon egenskap utföra andra uppgifter eller något kategorisk förklaring att inga andra befogenheter får tillkomma kungen.

Kungens befogenheter får i stället realistiskt ses som de vilka han faktiskt har enligt skriven lag och konstitutionell praxis.

Kristina Ahlström verkar bekymrad över att kungens beskyddarskap för olika organisationer och verksamheter inte någonstans är lagfäst. Å andra sidan finns det heller inget konstitutionellt förbud mot kungen att utöva sådant beskyddarskap. Därmed borde den frågan vara avgjord.

Hur som helst står det utom tvivel att kungen har en hel del befogenheter, inte i egenskap av privatperson med civilrättslig äganderätt till viss egendom eller i egenskap av betydelsefull informell opinionsbildare eller något annat, utan just i egenskap av konung (”monark” som kungen uttrycker det i sitt pressmeddelande, antagligen är det därför hovet har valt detta i juridisk text ovanliga uttryck snarare än uttrycket ”statschef”).

Dessa befogenheter har han utan att dessa för den sakens skull står uppräknade i regeringsformen.

Det är nämligen en felaktig utgångspunkt att alla de olika uppgifter och befogenheter av olika slag som kungen hade enligt tidigare regeringsformer, i och med införandet av den nuvarande regeringsformen, i ett enda svep övergick på regeringen.

Genom införandet av den nuvarande regeringsformen upphörde endast rättsfiguren ”Konungen i statsrådet”, eller ”Kungl. Maj:t”. Detta betecknade kungen som utövare av regeringsmakten (den verkställande makten enligt 1809 års av Montesquieus maktdelningslära influerade grundlag).

Enligt konstitutionell praxis som utvecklades från mitten av 1800-talet utövades denna makt i praktiken, men inte i teorin, av statsrådet/regeringen.

”Konungen i statsrådet” ersattes 1974 av regeringen. Kungen hade dock, under både 1809 års och 1772 års regeringsformer, även befogenheter som tillkom honom personligen, det vill säga inte i egenskap av regeringsmaktens innehavare utan i egenskap av monark.

Enligt 48 § i den till och med 1974 gällande regeringsformen stod konungens hov till exempel uttryckligen under hans ”enskilda styrelse”.

1974 års nya organisering av regeringsmakten har inte inneburit någon ändring i dessa befogenheter. Till exempel har kungen rätt att som överhuvud över det kungliga huset fatta vissa beslut som rör detta.

Han har dessutom, som sagt, fortsatt rätt att utan inblandning av riksdag och regering (mer än vad gäller den viktiga detaljen finansiering) styra Hovstaterna. Detta framgår med stor tydlighet av förarbetena till den gällande regeringsformen (prop. 1973:90 s. 162). Den intresserade kan läsa mer om detta i Fredrik Sterzels artikel ”Statschefens ställning” i Festskrift till Stig Strömholm, 1997, s. 813­818.

Är Svenska Akademien en myndighet?
Detta innebär att den centrala frågan är om de kungliga akademierna är myndigheter under regeringen, eller något annat.

Är de myndigheter under regeringen är det helt otvetydigt så att bestämmanderätten över dem följde med överföringen av Kungl. Maj:ts befogenheter på regeringen 1974, tillsammans med bestämmanderätten över den övriga statsförvaltningen.

Är akademierna däremot knutna till konungen i egenskap av monark och inte statschef är läget ett annat. Denna mest centrala fråga förbigår Kristina Ahlström med tystnad.

I denna fråga kan man säga att en vanlig uppfattning traditionellt varit att de kungliga akademierna är offentligrättsliga korporationerna av särskilt slag (”sui generis”) och inga myndigheter. Det har för övrigt varit Svenska Akademiens uppfattning sedan långt före ”Frostenssonaffären” att stadgarna från 1786 inte fastställdes av Kungl. Maj:t utan av Gustav III personligen och att Akademien under inga omständigheter är en myndighet.

Detta framfördes bland annat med kraft av den dåvarande ständige sekreteraren Karl-Ragnar Gierow i meningsväxling med Stig Strömholm i Svenska Dagbladet i januari och februari 1970.

Det finns för övrigt andra exempel än de kungliga akademierna på i och för sig officiella och offentligrättsliga organ som inte är myndigheter. Utöver Hovstaterna, som redan nämnts, kan man till exempel nämna Riksmarskalksämbetet (se RÅ 1999 ref. 48).

Gemensamt för alla dessa organ är att de står i någon form av förhållande till kungen som just monark.

Det har av andra debattörer i den här frågan förts fram att regeringen efter den så kallade Sellingaffären på 1960-talet omorganiserade Kungliga Vetenskapsakademin och bland annat fråntog denna akademi dess intäkter genom kungligt privilegium och tvingade den att söka medel ur statsbudgeten och att detta utgör ett prejudikat för vem som har bestämmanderätt över de kungliga akademierna. Liknelsen håller dock inte streck.

Kungliga Vetenskapsakademien fick fram till 60-talet sina intäkter genom ensamrätt att ge ut almanackor. Sådana kungliga privilegier, som innefattar mot enskild tvingande lag (spegelbilden av ett privilegium är ju ett förbud för de som inte har privilegiet) hör definitivt till statsmaktens område.

Det stod alltså regeringen fritt att dra in Vetenskapsakademiens privilegium för att på så vis tvinga den till förändring.

På samma sätt skulle regeringen idag kunna dra in Svenska Akademiens privilegium att ge ut Post- och Inrikes Tidningar. Men någon bestämmanderätt över akademiernas inre angelägenheter kan inte utan vidare utläsas ur efterspelet till Sellingaffären.

I brist på övertygande argumentation om motsatsen får man tills vidare godta den traditionella uppfattningen att de kungliga akademierna inte är myndigheter i vanlig mening. Låt vara att de precis som till exempel hovet ibland i offentligt tryck klumpas ihop med statliga myndigheter under den rubriken.

Det mesta talar alltså för att kungen kan förfoga över Svenska Akademiens stadgar, inte som statschef och inte heller nödvändigtvis som Akademiens höge beskyddare utan just som kung. Till skillnad från vad Kristina Ahlström verkar göra gällande har Akademien heller aldrig hävdat sig stå helt oberoende från sin beskyddare (dock från staten).

Enligt 14 och 15 §§ i Akademiens stadgar har ju beskyddaren till och med rätt att lägga in veto mot priskandidater och inval av nya ledamöter, en vetorätt som till exempel Oscar II utnyttjade flitigt.

Svenska Akademien är inte statens lekboll
Godtar man resonemanget att Akademien inte är en myndighet finns det rent av obehagliga stråk i Kristina Ahlströms resonemang. Hon menar att det inte är ”acceptabelt i ett modernt och demokratiskt samhälle” med en organisation där medlemmarna väljer in sina egna kollegor enligt stadgar från 1700-talet.

Men samhället består av olika sfärer. Syftet med konstitutionell ordning och lagbunden maktutövning är blanmd annat att vakta skotten mellan dessa sfärer. Akademien hör till en annan sfär än den rent statliga.

På dessa fält är inte statens – inte heller den demokratiska statens – makt oinskränkt. Vad tänker sig egentligen Akademiens kritiker, de som ropar om att Akademien borde upplösas? Att staten ska tvångsupplösa en fristående korporation och beslagta dess egendom?

Gratis nyhetsbrev om rättsfall och juridik – klicka här