”Förslaget om zonförbud – rättssäkerhet och ordningsbestämmelser kan faktiskt gå hand i hand”

DEBATT/ANALYS – av Bo Wennström, professor i rättsvetenskap vid Uppsala universitet

Moderaterna har kommit med ett förslag på zonförbud så att polisen ska kunna förbjuda personer att vistas på ett vist ställe. Mårten Schultz svarade blixtsnabbt i SvD på förslaget under rubriken ”Hur i hela friden kunde M lägga ett sådant förslag?”.

Jag har väntat på att den här debatten skulle komma till Sverige och förundrats över att det har dröjt så länge.

Först en kort beskrivning av problematiken så som den formulerats i engelsktalande länder.

Diskussionen tog fart med Blair-regeringens satsning på ”förbud” mot Anti social behaviours och införandet av Anti social behaviours orders, ASBOs.

Anti social behaviours har i Home office senaste beskrivning beskrivits som ”a broad term used to describe the day-to-day incidents of crime, nuisance and disorder that make many people’s lives a misery – from litter and vandalism, to public drunkenness or aggressive dogs, to noisy or abusive neighbours.”.

Vad det konkret handlar om är personer och gäng som genom hotfullhet, kränkningar och störande beteenden stör andra personers frid och begränsar deras liv. Det är oftast beteenden som är på gränsen till straffbara men inte alltid. Många gånger är det frågan om gäng som tagit över centrala offentliga plaster. Det är med andra ord sådant som vi också kan se idag i Sverige.

En ASBO kan sägas vara en administrativ order, eller civil order, riktad mot en viss person för att denne ska upphöra med ett visst beteende. Detta kan inkludera att inte vistas på en viss plats under en viss tid.

Ett brott mot en ASBO kan leda till åtal. De beteenden det är fråga om kan vara av mångahanda slag som vi såg ovan.

Gränsdragningen mot brott har inte heller alltid varit tydlig i England och Wales, vilket med rätta har kritiserats, så att ASBOs används som straff, vilket inte är meningen.

Vid sidan om ASBOs har det även funnits frivilliga överenskommelser mellan personer som ägnat sig åt ”anti sociala beteenden” och den lokala polisen, så kallade ASC. En ASC kan vara första steget som senare leder till en ASBO om inte överenskommelsen hålls.

I vissa länder talar man istället för Anti social behaviours för incivilities. Akademiskt juridiskt har det också varit denna term som använts.

Vill man fördjupa sig i saken kan man exempelvis läsa antologin Incivilities: Regulating Offensive Behaviour, med Simester och von Hirst som redaktörer. Antologin speglar det man från traditionellt straffrättsligt håll anser om att försöka reglera ”stötande beteenden”. Mer om detta nedan.

ASBOs är försök att komma tillrätta med problem med störande beteenden där personen som stör är i fokus. Om vi går till de former av förbud som Moderaterna propagerar för, där i stället platsen är i fokus, så hänvisar man ofta till Danmark och Nederländerna.

Tanken är att freda en viss plats där någon eller några stör frekvent och förstör för andra. Reglerna med förbudszoner i Danmark har växt fram under en lång tid och hade tidigare exempelvis att göra med att förhindra öppen narkotikaförsäljning och bruk av narkotika i städer som Köpenhamn.

Då var reglerna mestadels lokala men numera finns också regler som är nationella som: Bekendtgørelse om politiets sikring af den offentlige orden og beskyttelse af enkeltpersoners og den offentlige sikkerhed mv., samt politiets adgang til at iværksætte midlertidige foranstaltninger.

Det är den nationella bekendtgørelsen (kungörelsen) som reglerna den form av förbudszoner som Moderaterna vill kopiera.

I kungörelsen görs först en exemplifiering av vad som kan vara ägnat att störa den offentliga ordningen. Utifrån det ges sedan en möjlighet för polisen att förbjuda en person som vid ett flertal tillfällen stört den offentliga ordningen på en plats att vistas på platsen. Beslutet ska vara skriftligt och får inte gälla för mer än två år.

Mårten Schultz reagerade starkt på Moderaternas förslag. Han börjar dock inte sin argumentation i SvD i den ända som här beskrivits, om problemet med ordningsstörande beteenden, utan med en händelse där en polis missuppfattat bestämmelserna om hets mot folkgrupp.

Vad Schultz med detta vill säga oss läsare, tror jag, är att det ligger en stor fara i att lägga befogenheter som inskränker enskildas rättigheter i enskilda polisers händer. Inte fullt övertygande dock med exemplet ”hets mot folkgrupp”, där utvecklingen, vilket inte minst Eric Rönnegård visat i ett flertal artiklar, gått i motsatt riktning så att poliser idag inte ens ingriper vid tydliga överträdelser.

Men bortsett från det formulerar Schultz problemet på det typiska sätt som frågan formulerats i Sverige när nya ordningsregler diskuteras. Han säger att problemet med förslaget är att:

”Polisen ges möjlighet att själv begränsa friheten för människor som inte har dömts för något brott – och inte bara det. Polisens befogenhet att inskränka möjligheten att röra sig fritt ska omfatta även beteenden som inte är kriminella.”

Det Schults säger illustrerar det jag skulle vilja benämna som ”ordningsluckan” i svensk rätt. För att förstå denna, som jag menar svaghet i svensk rätt, måste vi gå tillbaka till tiden kring brottsbalkens införande på 1960-talet. Man kan se brottsbalken som en del av en europeisk rörelse där man generellt i Europa reformerade strafflagar utifrån några bärande idéer.

Det är en lång process som sträcker sig från minst slutet av artonhundratalet och framåt. Den är inte enhetlig men det finns vissa bärande idéer som är generella. En sådan är att straffrätten ska vara rationell. Vidare formulerades denna rationalitet i många länder som att det som ska straffas är handlingar.

Kriminalisering ska sedan ske för att skydda, som tysken säger, vissa Güter, ”godheter” och inte vara moralistisk och paternalistisk till sin karaktär.

En följd av detta i Sverige och Tyskland är att rena ordningsföreskrifter rensades ut ur strafflagarna. De sågs just som moralistiska och paternalistiska.

Jag menar att i Sverige skedde ”utrensningen” med sådan kraft att just det uppstått en ”ordningslucka” i svensk rätt. Tankemässigt har det också inneburit en sådan begränsning i vad som kan föreslås att det Schultz säger om ”att inskränka… beteenden som inte är kriminella” blir den självklara reaktionen när nya ordningsbestämmelser diskuteras.

Rådande straffrättsliga paradigm, eller tankemässiga ram, har också blivit ramen för vad som kan tänkas, sägas och föreslås, vilket befäster ”ordningsluckan”.

En invändning mot att införa exempelvis ett zonförbud brukar vara att det redan finns möjligheter i svensk rätt att komma tillrätta med problemen. Man hänvisar då till polislagen, ordningslagen etc. När det gäller den senare så är den en tydlig spegling av vilka problem som traditionellt brukat vara i landet med ordning, exempelvis allmänna sammankomster och när personer dricker alkohol.

Till det kommer också de regler på olika ställen som är inriktade mot upplopp. Men varför det tillkommit nya bestämmelser i andra europeiska länder, och det börjar också hända i Sverige, är att ordningsproblemen är av delvis annan karaktär nu.

Talet om anti social behaviours, incivilities och det som i EU-sammanhang brukar kallas för deviant behaviours är försök att fånga in dessa problem och finna lösningar på dem.

Min bestämda uppfattning är att de regler vi har i Sverige idag inte räcker till för att hantera platsspecifika ordningsproblem. De nuvarande regler ger inte den enskilde polismannen tillräckliga verktyg för att bemästra svåra ordningssituationer på en viss plats där ”störarna” tagit över och övriga håller sig hemma eller anpassar sig.

Finns det då inga problem med att införa nya ordningsbestämmelser av den diskuterade karaktären?

I den nämnda antologin om incivilities listas några av problemen. Schultz nämner ett av dem, mänskliga rättigheter, bland annat rörelsefriheten.

Visserligen har både de brittiska bestämmelser och de nederländska prövats i olika domstolar utifrån mänskliga rättigheter. De skulle kunna säga ha fått ”grönt ljus” men givetvis kvarstår problematiken ändå med att begränsa rörligheten för vissa människor på offentlig plats. Det är inte lätta avvägningar som måste göras när förbuden utfärdas.

För det finns också problemet med att ordningsregler har en tendens att ”förbjuda” inte bara störande beteenden utan tenderar att utesluta vissa sorters människor. Reglerna kan vara generella och objektiva men de kommer konsekvent bara att drabba vissa. Dessa blir ”målet” för reglerna, som kritikerna brukar säga.

Klarar då enskilda polismän att göra de bedömningar som Moderaternas förslag innebär? Schultz verkar tveksam.

Debatten om detta liknar den som fördes när LOB, Lagen om omhändertagande av berusade personer, kom. Alla farhågor som då restes om rättssäkerhetsproblem med mera har dock inte infriats.

Till en viss del fick kritikerna rätt, JO har framfört kritik vid ett flertal tillfällen, men visst klarar poliser generellt sätt att tillämpa lagar som exempelvis LOB. Sedan kan man inte lagstifta utifrån farhågor om befarade kompetensbrister hos Polisen. Det måste ju mötas med utbildning, gott ledarskap med mera.

Jag tror dock inte att man rakt av kan kopiera exempelvis den danska förordningen. Det vi måste göra i Sverige är att integrera ett förbud med den lagstiftning vi har. Noga definiera vilka störningar som kan leda till ett zonförbud. De zoner som det talas om skulle också kunna bestämmas utifrån de lokala ordningsstadgorna så att kommunerna är med och bestämmer var eventuella förbud får utfärdas.

I Danmark är utgångspunkten ”hvor den seneste overtrædelse er begået”, vilket kanske är lite väl generellt.

Sedan den svåraste frågan: kommer en sådan här reglering om zonförbud att vara effektiv?

Det är svårt att säga något bestämt utifrån de danska och nederländska förbuden. Går man till den brittiska lagstiftningen kan man säga att Home Office snabbt efter att reglerna infördes i slutet av 1990-talet utropade att de var en succé. Läser man däremot alla de studier som senar gjorts av oavhängiga forskare är min bedömning av dessa studier att effektiviteten verkligen kan ifrågasättas.

År 2014 gjorde man också om lagstiftningen och genom det generella skiftet från det man kallar bureaucratic to democratic accountability på polisområdet vilket även påverkade arbetet mot anti social behaviours. I The Anti-social Behaviour, Crime and Policing Act från 2014 har offren och ”the communities” därför fått större inflytande. Ännu är det dock för tidigt att säga om verkligen effektiviteten höjts sedan 2014.

Det är en fin linje man balanserar på när man inför nya ordningsbestämmelser. Det måste sägas. Risken finns alltid att de gör mer skada än nytta.

Men som en avslutning: Ja, jag tror ändå, att vi behöver nya ordningsregler, av den typ som här diskuterats och vi behöver också förmå oss att tänka utanför enbart den ”straffrättsliga boxen” och inte skrämt tro att alla begränsningar utanför straffrättens domän av förövares möjligheter att kränka andra i den offentliga miljön med automatik betyder brott mot de mänskliga rättigheterna.

Ordningsbestämmelser och rättssäkerhet kan faktiskt gå hand i hand.