”Miljötillstånd – vart är vi på väg när kraven successivt skruvas upp?”

ANALYS/DEBATT – av advokaterna Tove Andersson och Rudolf Laurin, miljö- och energiavdelningen vid Wistrand Advokatbyrå

Sedan miljöbalkens ikraftträdande har en omfattande praxis om miljötillstånd etablerats. För den verksamhet som kräver ett miljötillstånd för att få bedrivas har kraven successivt skruvats upp.

För verksamheter som kräver miljötillstånd för att få bedrivas är resan ofta lång för att komma i mål. Samrådsförfaranden, utredningar, underlag och därtill själva myndighetsprocessen tar ofta flera år i anspråk.

I balansgången med det som kan uppfattas som rimligt av inblandade aktörer ryms aspekter såväl om behov av att utreda nivå av miljöpåverkan, berättigade krav på möjlighet att lämna synpunkter från berörda samt inte minst samhällsekonomi. Frågor om förenklade regler och olika typer av översyn återkommer tid efter annan.

I avsaknad av några genomgripande ändringar av själva prövningsförfarandet sedan miljöbalken trädde i kraft är det framför allt praxis som visar vägen för vad en verksamhet behöver förhålla sig till.

En övergripande trend är otvetydigt den roll olika utredningars omfattning kommit att få. Såväl ofullständiga lokaliseringsutredningar som krav på omfattning för olika former av påverkansutredningar har visat sig kunna leda såväl till avvisning av en ansökan om miljötillstånd som till avslag i sak. Rättssäkerheten i detta avseende kan diskuteras.

Vad som är klart är att själva miljötillståndsformalian kommit att uppmärksammas och tillämpas på ett sätt som i vissa fall gör att prövningarna kommit att handla om helt andra saker än det riktigt väsentliga – vilken påverkan som med rimliga medel kan utredas uppkomma och vad som är skälig reglering av denna.

Utredningskrav kommer också från EU-rätten. Närmast kan noteras EU-domstolens så kallade ”Bremendom” från juli förra året om tillämpningen av vattendirektivet. Domen sätter fokus på tillämpningen av miljökvalitetsnormer. Avgörandet har redan väckt frågor och kompletteringskrav i miljötillståndsprocesser.

Det kan konstateras att den generella utredningsbördan på den som söker miljötillstånd i vart fall inte kan förväntas minska utifrån avgörandet. Juridisk projektledning i tät dialog med teknisk expertis kan komma att bli nödvändigt för att hantera denna typ av komplexitet.

När dåvarande Miljööverdomstolen sjösatte en ny praxis om så kallade ”begränsningsvärden” år 2009 föranledde detta dels diskussioner om risk för straffbarhet, dels olika varianter om anpassning av villkor för att undvika oönskade risker för just detta. Den utveckling som skedde därefter kan i stor utsträckning sägas ha upprätthållit det anvisade upplägget med begränsningsvärden där inga så kallade riktvärdeslika konstruktioner accepterats.

På senare tid kan däremot ses att det i vissa fall har öppnats upp för detaljanpassning när detta varit påkallat. Mark- och miljööverdomstolen har till exempel i sitt avgörande från november 2014 angående Strängnästunneln återigen accepterat riktvärden i en situation med speciella förhållanden och under en begränsad tid.

I begränsningsvärdedomarna kommenterades också att förutsättningarna för utförandet av kontrollen ofta är avgörande för innebörden av villkor. Detta angavs gälla särskilt kontrollen av begränsningsvärden.

Det är enligt vår erfarenhet dock inte alltid som detta angreppssätt följts i efterföljande prövningar. Det kan konstateras att det ligger ett stort ansvar på den som söker miljötillstånd att uppmärksamma betydelsen av att kontroll är möjlig att genomföra när det i processen uppkommer frågor om villkor och hur verksamheten ska regleras.

En motsatt trend till ökade krav och fokus på olika former av utredningar kan sägas vara den flexibilitet som kan skönjas bland annat när det gäller reglering i miljötillstånd om energieffektivisering. Mark- och miljööverdomstolens avgörande från januari i år om slutliga villkor för energianvändning avseende Södra Cells anläggning i Mörrum upprätthåller tidigare praxis om att teknikval inte ska låsas i villkor.

Miljöbalkens prövningssystem mynnar ut i att den som söker miljötillstånd ska visa att verksamheten är tillåtlig. Vägen dit är inte alltid förutsägbar. Att inte veta om framtaget underlag ”räcker” förrän ibland långt upp i prövningshierarkin skapar osäkerhet samtidigt som det givetvis inte på förhand går att förlita sig till någon mall för vad som i ett konkret fall kan anses vara tillräckligt.

Mycket av den praxis som finns om villkorsreglering borgar för rättssäkerhet och balans. I avsaknad av lagreglering och i takt med att ökade krav ställs på utredningar och underlag hade det enligt vår uppfattning varit önskvärt om det i praxis tydliggjordes närmare ramar även för själva tillåtlighetsavvägningen. Detta hade – oaktat eventuella regelförenklingar och översyn – verkligen kunnat föra miljötillståndsprocessen framåt.