”Så ska HFD:s uttalande om goda kontra de bästa levnadsvillkoren tolkas”
DEBATT/REPLIK – av Love Blomquist, jurist med inriktning på funktionshindersomsorg
I en artikel publicerad i Dagens Juridik den 17 maj kritiserar med. dr. Barbro Lewin ett halvfärskt avgörande från Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) angående en kommuns möjligheter att förändra verkställigheten av en enskild persons gynnande insatsbeslut enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS).
Målet handlar enkelt uttryckt om vilka möjligheter en kommun har att erbjuda ett boende någon annanstans än där den enskilde bor idag.
Den enskilde hade i det aktuella fallet sedan 1996 bott i en bostad med särskilt service bedriven av stiftelsen Sanna , en känd aktör belägen i en annan kommun som bland annat erbjuder en pedagogik och verksamhet som bygger på antroposofiska idéer. HFD:s majoritet ansåg, i likhet med ett tidigare avgörande som också handlade om stiftelsen Sanna, att kommunens beslut att erbjuda ett boende i egen regi på hemmaplan var riktigt även om den enskilde hade bott i stiftelsens regi under påfallande lång tid.
Barbro Lewin tycks å sin sida anse att ett oenigt avgörande från högsta instans dels bör anses ha ett lägre prejudikatvärde, dels att denna oenighet i sig bör uppfattas som en signal till lagstiftaren att något inte står rätt till.
Ur en processrättslig synvinkel framstår den förstnämnda invändningen som besynnerlig. Ett prejudikats konturer blir enligt min mening tydligare när en välformulerad skiljaktig mening tydligt kan kontrastera och tydliggöra det sakliga innehållet i majoritetens ställningstagande. Själva förekomsten av en skiljaktig mening kan inte heller i sig anses innebära att rättsläget är osäkert eller att lagstiftningen i något hänseende är bristfälligt utformad.
En helt annan sak är att domstolens ledamöter kan vara oense om de rättsliga förutsättningarna för ett beslut av aktuellt slag är uppfyllda eller inte.
Är det då istället någonting som är ruttet i den svenska funktionshindersomsorgen? Därom tvista de lärde.
Funktionshindersomsorgen är ett vitt omspännande område med en många gånger komplicerad tillhörande lagstiftning. För att förstå den närmare innebörden av just det aktuella avgörandet ber jag att kort få göra anspråk på den intresserade läsarens tålamod för en kort genomgång av vad som kännetecknar dylik kommunal verksamhet.
Begreppet funktionshindersomsorg inbegriper bland annat insatser enligt LSS och socialtjänstlagen (SoL). På den så kallade SoL-sidan har en kommun tämligen fria möjligheter att organisera formen för sina insatser på det sätt kommunen önskar. Vem som helst som till följd av sin funktionsnedsättning behöver ett visst stöd har också rätt till detta enligt SoL. Kommunen har, annorlunda uttryckt, fria tyglar att möta den enskildes behov under förutsättning att den enskilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå som det heter i SoL.
En begränsad grupp personer har dessutom rätt till insatser enligt LSS. Det rör sig om människor som till följd av en eller flera funktionsnedsättningar bedöms tillhöra lagens så kallade personkrets.
Kommunens möjligheter att fritt organisera sina LSS-insatser är mer begränsade. Istället har lagstiftaren sökt ge den enskilde möjligheter att fritt välja sina insatser i den så kallade insatskatalogen såsom bostäder med särskild service och personlig assistans. Den enskilde ska genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor.
Vad begreppet mer konkret innebär framgår dock inte uttryckligen av lagstiftningen även om viss vägledning återfinns i förarbeten. Vägledande är bland annat att den enskilde ska kunna leva som andra. Vad gäller bostäder med särskild service innebär detta särskilda krav på verksamhetens beskaffenhet såsom antal boende, storlek, verksamhetsinriktning etc.
Så långt allt väl. Vilka är då de juridiska förvecklingarna som drev den aktuella kommunens beslut upp i HFD? En kommuns insatsbeslut omfattar som huvudregel inte ställningstaganden om insatsens närmare utformning, exempelvis var en person som beviljats ett boende de facto ska bo. Denna fråga är att hänföra till den så kallade verkställigheten av beslutet.
Detta innebär vidare att sådana ställningstagande faller utanför domstolens prövningsram (utöver ovan diskuterade avgöranden kan RÅ 2007 ref 62 I och II, HFD 2011 ref 48 samt HFD 2013 ref 39 nämnas).
Detta innebär dock inte att en person som tidigare har beviljats ett boende är helt rättslös om den ansvariga kommunen avser att inom ramen för verkställigheten ”flytta” på den enskilde. En enskild person som rent generellt är missnöjd med utformningen av en insats kan vända sig till en förvaltningsdomstol för att få det prövat om kommunen genom den föreslagna utformningen av insatsen verkligen erbjuder goda levnadsvillkor.
Domstolens prövning är då begränsad till ett slags kvalitetskontroll av om kommunens alternativ är tillräckligt bra. Domstolen är dock förhindrad att förelägga kommunen att utforma insatsen på ett visst sätt.
Särskilt känsligt är det givetvis när det är fråga om en påtvingad flytt från en inbodd bostad. Detta blir givetvis än mer påtagligt när det är fråga om människor som till följd av exempelvis en neuropsykiatrisk funktionsnedsättning är mycket känsliga för förändringar i vardagen. Beslut om förändrad verkställighet av just boendeinsatser kan därför överklagas särskilt, vilket var det som hade hänt i det aktuella målet.
Domstolen har då att pröva är om den enskilde kan tillförsäkras goda levnadsvillkor även i samband med en flytt. Denna prövning tar i sin tur sikte på dels det erbjudna boendets kvalitet, dels om flytten kan göras så respektfullt, smärtfritt och med begränsade påfrestningar för den enskilde som möjligt.
I det aktuella fallet ansåg HFD att den långa tiden som den enskilde hade bott i bostaden inte ensamt var en tillräcklig förutsättning för att underkänna det alternativ och den övergång som kommunen sörjt för.
Det är mot denna bakgrund som HFD:s uttalande om goda kontra de bästa levnadsvillkoren ska förstås. Att den enskilde enligt sin egen uppfattning får de bästa levnadsvillkoren på det befintliga boendet torde i ett mål av förevarande slag vara givet.
I motsats till vad som påstås av Barbro Lewin har HFD dock inte infört en ny kvalitetsnivå. HFD har endast ånyo klargjort att det är godtagbart att förändra innehållet i pågående insatser så länge den enskildes goda levnadsvillkor bibehålls.
Varför överhuvudtaget ge kommunen detta manövreringsutrymme? Som Barbro Lewin påpekar är den enskildes inflytande en prioritet i LSS-sammanhang. Detta återspeglas bland annat i insatskatalogen och inte minst genom möjligheten att exempelvis anordna sin egen personliga assistans, en reform som givit upphov till hela assistansmarknaden.
Att det skulle röra sig om en begränsning i det kommunala självstyret – en konstitutionell fråga – stämmer enligt min mening inte heller. En kommun måste av organisatoriska skäl helt enkelt ha möjlighet att förändra innehållet i pågående insatser så länge den enskildas goda levnadsvillkor bibehålls.
En sådan flexibilitet på den gigantiska marknaden med privata aktörer där kommunen regelmässigt agerar köpare av tjänster är absolut nödvändig. Ett boende i privat regi kan gå i konkurs eller vara behäftat med allvarliga kvalitetsbrister. Det senare kan givetvis även drabba en kommunalt bedriven verksamhet.
Många mindre kommuner har vidare svårt att bedriva egna boenden eftersom tillräcklig efterfrågan saknas, varvid en köpt plats utanför kommunen många gånger blir den enda lösningen i avvaktan på att kommunen kan bygga en sådan bostad på hemmaplan.
Om kommunen fråntogs möjligheten att senare förändra verkställigheten genom en flytt skulle samtidigt många gånger incitamentet att överhuvudtaget bygga boenden på hemmaplan försvinna. Vi riskerar då hamna i den stötande situation som tidigare har förelegat, där vissa välbärgade kommuner valde att helt undandra sig från att tillhandahålla boenden inom kommunen till förmån för köpta platser i andra kommuner.
En annan ordning framstår helt enkelt som mycket olämplig.
