”Ytterst problematiskt när rättspraxis grundas på oeniga domar från högsta instans”

DEBATT – av Barbro Lewin, med. dr. funktionshinderforskare, tidigare föreståndare för Centrum för funktionshinderforskning, Uppsala universitet

En dom från Högsta förvaltningsdomstolen i mars 2016 (mål nr 6460-14) om goda levnadsvillkor vid förändrad verkställighet av LSS-insats väcker frågan om HFD:s roll för styrning av rättspraxis. Domen hänvisar till ett liknande fall (HFD 2012 ref. 59).

I motsats till det tidigare målet är rätten nu oenig. En ledamot anger skiljaktig mening och gör en annan riskbedömning av konsekvenserna än majoriteten.

Domen handlar om en person med svår utvecklingsstörning, autism, beteendeproblematik och upprepade depressioner. Ansvarig kommun har inte tidigare haft möjlighet att verkställa LSS-besluten i egen regi utan verkställt dem i en annan kommun. Där har personen vid det här laget haft sitt hem i samma gruppbostad i 20 år och deltagit i samma dagliga verksamhet ytterligare några år.

Ansvarig kommun anser sig nu kunna erbjuda personen goda levnadsvillkor i egen verksamhet och HFD:s majoritet anser inte att det finns hinder för en flytt. 

Kan då ett oenigt domslut styra rättstillämpningen av LSS? Kan högsta rätt grundas på majoritetsbeslut? Dessa fall borde i vilket fall ge en stark signal till riksdagspolitikerna att återta styrningsinitiativet.

Det handlar om att rättens majoritet hanterar den starka rättighetslagen LSS som om det vore fråga om SoL-tillämning. LSS lagstadgade inflytande och höga ambition för stödet framgår inte av domen. Enligt min mening gör däremot den skiljaktiga ledamoten en mer lagenlig bedömning.

LSS är en pluslag som ger den enskilde inflytande och begränsar kommunens självstyre. HFD verkar inte ha tagit till sig den fundamentalt viktiga pluslagtanken med LSS. Dess viktigaste funktion är att förskjuta makten från huvudmannen, det vill säga kommunen, till den enskilde personen med omfattande funktionsnedsättningar.

Genom skrivningar i lagtext och förarbeten, främst den så kallade LSS-propositionen (Prop. 1992/93:159) är det tänkt att det kommunala självstyret ska begränsas.

Man kan inte som majoriteten i HFD enbart läsa 7 § och hänvisa till att kommunen tillförsäkrar den enskilde goda levnadsvillkor vid en förändrad verkställighet. Man måste också ta fasta på verksamhetens mål och allmänna inriktning (5 och 6 §§) och tänka de tre paragraferna tillsammans.

Målet, det vill säga vad som ska uppnås med LSS, anges i 5 §. Det uttrycks som en stark ”ska”-skyldighet, att den enskilde ska få möjlighet att leva som andra. Verksamheten har också skyldighet att främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet.

I  6 § LSS finns ytterligare starka skyldighetskrav. De handlar om verksamhetens inriktning, hur målen ska uppnås: ”ska-krav” på verksamhetens kvalitet och respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet. Den viktigaste meningen i detta sammanhang är följande starka skyldighet: Den enskilde ska i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges.

Många värden måste således beaktas när en bedömning ska göras om den enskilde tillförsäkras goda levnadsvillkor enligt 7 §. Denna individrättsliga paragraf lägger starka ”ska-krav” på verksamheten: Den enskilde ska genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna ska vara varaktiga och samordnade. De ska anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv.

HFD:s formulering om goda levnadsvillkor väcker undran. Med hänvisning till det tidigare målet står det:

”I ett mål som det nu aktuella har domstolen inte att ta ställning till var den enskilde tillförsäkras de bästa levnadsvillkoren. Prövningen begränsas till om den enskilde tillförsäkras goda levnadsvillkor genom beslutet om ändrat genomförande av de tidigare beviljade insatserna (se HFD 2012 ref. 59 och där angivna rättsfall).”

Vad avser HFD med ”de bästa levnadsvillkoren” i förhållande till ”goda levnadsvillkor”? Det låter som en nivåbedömning, att det finns en objektivt bästa nivå på levnadsvillkoren men att kommunen bara måste tillhandahålla nivån ”goda levnadsvillkor”. HFD har infört en ny nivå.

Detta är enligt min mening fel. Tankarna går till SoLs begrepp ”skälig levnadsnivå”. När det gäller den stödnivån råder det kommunala självstyret. Den starka individualistiska fokus som bär upp LSS innebär däremot att det är den enskilde som avgör om man upplever så goda levnadsvillkor att målet med insatsen gör det möjligt att leva som andra efter sina egna unika behov och önskemål.

Styr SoL HFDs och kommunens riskbedömning? Alla parter är överens om att övergången från den aktuella verksamheten till den nya i hemkommunen kan ge problem och ha negativa konsekvenser för den enskilde. Majoriteten i HFD går på samma linje som kommunen: ”den långa tid under vilken AA bott där han bor för närvarande” utgör ”inte i sig något hinder för att han kan tillförsäkras goda levnadsvillkor” även genom ändrat genomförande av insatserna.”

I målet har heller inte framkommit att de negativa konsekvenser som själva flyttningen kan antas medföra för AA på ett avgörande sätt skiljer sig från det tidigare fallet.

En av ledamöterna är emellertid av skiljaktig mening: olägenheterna med flytten är så allvarliga att den enskilde inte tillförsäkras goda levnadsvillkor. Risken kopplas således tydligt till både själva flytten, de framtida konsekvenserna och till LSS.

Oavsett tidsrymden för själva omställningen är de många tidigare i lagtexten nämnda värdena relevanta vid bedömning av konsekvenserna för den enskilde. Över LSS-propositionen svävar dessutom det överordnade värdet den humanistiska människosynen (s 43): Den humanistiska människosynen innebär att människan alltid är att betrakta som en individ med ett värde i sig. Det betyder att en människa aldrig får betraktas som föremål för åtgärder, som en sak som kan flyttas i linje med kommunens intressen.

Att ryckas upp ur sin invanda miljö mot sin vilja, att förlora sin trygghet kan aldrig vara förenligt med goda levnadsvillkor, eftersom det då handlar om tvång.

Enligt min mening är majoritetsuppfattningen inte förenlig med LSS-tanken, eftersom man tar kommunintresset för givet och negligerar den enskildes inflytande. Ordet inflytande är ett starkt påverkansord: det betyder makt över något eller någon. Det ordet finns inte i SoL.

Det faktum att man inte heller ser något hinder för flytten på sikt tyder på att det räcker med en skälig levnadsnivå för överskådlig tid. Majoriteten följer därmed inte LSS utan resonerar i enlighet med SoL. Legaliteten kan ifrågasättas när fel lag styr bedömningen.

Den skiljaktiga ledamoten betonar, med hänvisning till LSS-propositionen, hur viktig bostaden är för personer med omfattande funktionsnedsättningar och att en flytt inte bara skulle innebära ett tvång att lämna bostaden utan även den dagliga verksamheten och det sociala nätverket.

Den skiljaktiga ledamoten tar också upp LSS-stödets viktiga uppgift att upprätthålla och utveckla den enskildes förmågor efter förutsättningar och önskemål. Med utgångspunkt från medicinska utlåtanden beskrivs de omfattande riskerna med själva omställningen och de betydande riskerna för försämrad funktionsnivå för den enskilde, som inte på lång tid kan förväntas åter nå upp till den funktionsnivå han har idag.

”De olägenheter flyttningen i detta fall är förenad med får anses så allvarliga att AA inte tillförsäkras goda levnadsvillkor genom beslutet om ändrad verkställighet.”

Min slutsats är att det är ytterst problematiskt om majoritetsuppfattningen i ett mål som detta kommer att utgöra rättspraxis i framtiden.