”Polisen har inget bemyndigande att delegera normgivningsmakt till en privat aktör”

DEBATT – av advokat Conny Larsson, Advokatfirman Gärde & Partners AB

Det är ingen slump att frågan om rättsstatens normgivningsmakt – alltså reglerna om vem som har rätt att besluta om bindande rättsregler – återfinns i regeringsformen. Frågan är inte bara grundläggande ur ett principiellt perspektiv utan också helt central när det gäller vad medborgarna praktiskt har att rätta sig efter.

När Polismyndigheten i sina föreskrifter hänvisar till regler hos privata rättssubjekt – är det då fråga om en otillåten delegation av just normgivningsmakt?” 

Bakgrund
Ett företag inom säkerhetsbranschen som bland annat ombesörjer kontanthantering vid olika värdedepåer och utför värdetransporter, har i sin verksamhet funnit ett behov att inrätta en egen larmcentral för att ta hand om och vidareförmedla larm från den egna personalen. Larmcentralen ska således vara intern och vänder sig inte till allmänheten.

För att få inrätta en larmcentral som yrkesmässigt tar emot eller förmedlar larm åt någon annan krävs auktorisation.[1]

Eftersom larmcentralen inte ska ta emot eller förmedla larm åt någon annan är det tillräckligt om Polismyndigheten meddelar undantag från kravet på sådan auktorisation.[2] Polismyndigheten avslog säkerhetsföretagets ansökan om undantag, bland annat eftersom larmcentralen inte certifierats.[3]

Bestämmelser om larmcentraler finns i lagen (1974:191) om bevakningsföretag (BevL), förordningen (1989:149) om bevakningsföretag (BevF), samt Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till lagen (1974:191) och förordningen (1989:149) om bevakningsföretag, RPSFS 2012:18, FAP 579-2 (FAP 579-2).

Enligt bestämmelserna i BevL och BevF får Polismyndigheten meddela föreskrifter efter samråd med arbetsmarknads- eller branschorganisationerna.[4]

I FAP 579-2 hänvisar Polismyndigheten till Svenska Stöldskyddsföreningen (SSF) och vad denna närmare bestämmer om vad som ska gälla för att larmcentralen ska bli certifierad.[5] SSF har meddelat särskilda regler för larmcentralerna, SSF 136 utg. 4. För att få reda på innehållet i dessa regler måste man emellertid (för närvarande) betala 866 kronor.[6]

En liknande reglering gäller för bärbara värdetransportenheter (värdeväskor) och sedelskyddsfärg. Även för användandet av sådan utrustning hänvisar Polismyndigheten i FAP 579-2 till vad SSF närmare bestämmer.[7]

SSF har därvid utfärdat Svenska Stöldskyddsföreningens Norm för krav på värdetransportenheter, SSFN 045, utgåva 1, samt Svenska Stöldskyddsföreningens Norm för krav och provning av sedelskyddsfärg, SSF 1045, utgåva 1.

Även för att få tillgång till innehållet i dessa regler måste man betala, för närvarande 305 respektive 649 kronor.[8]

Föreligger en delegation av normgivningsmakt till SSF?
Polismyndigheten godkänner inte en larmcentral, värdetransportenheter eller sedelskyddsfärg om dessa inte har certifierats enligt SSF:s krav och där ett intyg kan uppvisas om certifieringen.[9] Certifieringen blir således en nödvändig förutsättning för att larmcentralen, värdetransportenheterna eller sedelskyddsfärgen ska få användas.

Polismyndigheten har därmed uttryckligen hänvisat till SSF:s krav för vad som ska gälla för certifieringen utan att kraven införts i eller bifogats föreskrifterna. Något förfarande för Polismyndighetens godkännande av SSF:s krav innan de blir gällande finns inte och det finns heller inget som formellt hindrar att SSF justerar kraven.

Således infinner sig frågan om detta kan uppfattas på annat sätt än att Polismyndigheten har överlåtit (det vill säga delegerat) till SSF att bestämma de krav som ska gälla för certifieringen och intyg härom, oberoende av om det är SSF eller någon annan som faktiskt utför själva certifieringen. Genom hänvisningen till SSF i föreskrifterna måste ju de krav som ska gälla för certifiering överensstämma med de krav som SSF – och ingen annan – bestämmer.

Reglerna innebär ju att om certifieringen görs av någon annan än SSF så måste även de regler som denne tillämpar rätta sig efter SSF:s normer.

Föreligger en otillåten delegation av normgivningsmakt?
Eftersom SSF av Polismyndigheten bemyndigats att bestämma vad som ska gälla för certifiering av larmcentraler infinner sig frågan om Polismyndigheten har rätt att på detta sätt delegera sin normgivningsmakt till SSF.

Bestämmelserna i BevL och BevF medger Polismyndigheten att efter samråd med arbetsmarknads- eller branschorganisationerna meddela föreskrifterna.[10] Det är därmed uttryckligen angivet i bestämmelserna att Polismyndigheten ska meddela föreskrifterna och att arbetsmarknads- eller branschorganisationerna endast får anlitas för samråd.

Något bemyndigande för Polismyndigheten att vidaredelegera denna föreskriftsrätt finns inte i bestämmelserna. Därmed saknas uttryckligt lagstöd för att delegera någon sådan föreskriftsrätt till SSF som ska vara bindande för certifiering – oavsett om certifieringen meddelas av SSF eller någon annan.

I Regeringsformen (RF) finns bestämmelser om hur och till vilka normgivningsmakt får delegeras. Där framgår att sådan delegering får ske till offentliga organ och att delegeringen därmed e contrario inte får ske till privata subjekt.[11] 

SSF är enligt sina egna stadgar en ideel förening och utgör därmed ett privat subjekt, det vill säga SSF utgör ingen myndighet eller annat offentligt organ.[12]

Således måste det ifrågasättas om det sätt på vilket Polismyndigheten hänvisar till SSF är förenligt med bestämmelserna i BevL och BevF om föreskriftsrätt jämte i RF om delegation av normgivningsmakt, det vill säga att det är fråga om en otillåten delegation av normgivningsmakt genom att på det sätt som nu skett i FAP 579-2 hänvisa till SSF.

Föreligger en myndighetsutövning hos SSF?
I och med att SSF i enskilda fall prövar och beslutar om en larmcentral, en värdetransportenhet eller sedelskyddsfärg ska certifieras uppstår även fråga om SSF kan anse utöva myndighet mot enskilda.

Myndighetsutövning innebär utövande av befogenhet att bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Sådana beslut eller åtgärder är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter, till exempel beviljande av tillstånd, befrielse från författningsenlig förpliktelse eller beviljande av social förmån, där de enskilda är i ett beroendeförhållande till det beslutande organet.

Den enskilde är i dessa fall tvungen att vända sig till detta organ som dessutom ensidigt bestämmer i frågan.[13] Befogenheten ska dessutom vara grundad på en författning eller beslut av regeringen eller riksdagen.[14]

SSF, eller annan som certifierar enligt SSF 136 utg. 4, SSFN 045 utg. 1 eller SSF 1045 utg. 1, bestämmer ensidigt i varje enskilt fall om en larmcentral, värdetransportenhet eller sedelfärg ska vara godkänd och certifierad. Förfarandet riktar sig mot privata företag som utgör enskilda rättssubjekt och dessa måste uppfylla vad SSF eller annat certifierande organ bestämt innan de kan bli certifierade och får använda larmcentralen eller utrustningen.

Således uppfyller det beskrivna förfarandet de kriterier som kännetecknar en myndighetsutövning och det blir därför svårt att uppfatta saken på annat sätt än att SSF även utövar myndighet.

Föreligger en obehörig myndighetsutövning hos SSF?
När det nu kan ifrågasättas om det finns något författningsstöd för att SSF eller annan ska få utöva sådan befogenhet som anges ovan, uppstår även frågan om SSF obehörigen utövar myndighet mot enskilda.

Om offentlig maktutövning får anförtros olika subjekt som inte utgör myndigheter som till exempel SSF, så kan detta urholka de garantier och kontrollmedel som finns i grundlag för att garantera en korrekt och rättssäker myndighetsutövning.[15] Därför krävs lagstöd för att anförtro myndighetsutövning till enskild.[16]

Om Polismyndigheten utan lagstöd uppdragit åt SSF eller annan att ensidigt i enskilda fall avgöra om en larmcentral eller viss utrustning ska anses godkänd och erhålla certifiering, strider detta mot vad som krävs för att en myndighetsutövning ska vara behörig.

I vissa fall har myndighetsutövning författningsenligt anförtrotts enskilda. Som exempel kan nämnas den ackreditering som enligt lag och förordning erhållits av AB Svensk Bilprovning, Carspect AB och andra aktörer som utför kontrollbesiktning av fordon.[17]

Ackrediteringen har meddelats dessa aktörer direkt av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac), som är en svensk myndighet.[18] Det anges uttryckligen i aktuella bestämmelser att de ackrediterade organen är behöriga att utfärda bestämmelser och att bestämma om ett fordon ska anses godkänt. Därmed finns författningsstöd för den myndighetsutövning som sådana aktörer utövar, vilket dock inte finns för myndighetsutövning hos SSF eller annan som utfärdar regler och meddelar beslut om certifiering.

Således finns det även anledning att fråga sig om SSF:s certifiering av larmcentraler och utrustning kan anses utgöra en obehörig myndighetsutövning.

Strider SSF:s regler mot rätten till ”access to justice”?
SSF:s regelverk är av sådant slag att de ålägger enskilda olika skyldigheter och krav, vilkas uppfyllande är en förutsättning för att olika verksamheter hos de enskilda ska vara tillåten. Tillgången till normerna och reglerna utgör därmed en väsentlig förutsättning för att de enskilda ska kunna tillvarata sina rättigheter.

Det förefaller vara en genomgående princip hos SSF att ta betalt för att lämna ut de dokument där de olika reglerna ingår.[19] När allmänheten måste betala för att få reda på vilka normer och regler som gäller, innebär detta samtidigt ett hinder mot att få tillgång till dessa.

I en rättsstat borde den enskilde inte behöva betala för att få reda på vilka regler som gäller och som måste uppfyllas för att en viss verksamhet ska få börja bedrivas.

Således torde ett förfarande där enskilda måste betala för att få tillgång till reglerna strida mot rätten till access to justice och artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Övrigt
Författningar ska enligt lag kungöras i författningssamling. Polismyndigheten har i FAP 579-2 endast hänvisat till den certifiering som görs enligt SSF:s krav eller motsvarande och inte infört dessa krav i nämnda FAP. Därmed anges inte i någon författningssamling vilka krav eller regler som gäller och SSF:s regler kan därför inte anses ha kungjorts enligt lag[20]. Inte heller har något undantag beträffande kungörande av reglerna för SSF:s certifiering av larmcentraler eller utrustning meddelats.[21]

Således inställer sig dessutom frågan om kraven eller reglerna för certifiering har kungjorts på föreskrivet sätt och om så inte skett torde föreskrifterna heller inte vara giltiga.

Slutsatser
SSF:s regler för certifiering av larmcentraler eller utrustning har inte meddelats i lag, förordning eller föreskrift. Inte heller finns något bemyndigande i lag eller förordning för Polismyndigheten att hänvisa till SSF:s regler, utan endast att samråda med arbetsmarknads- och branschorganisationer inför framtagandet av föreskrifterna. Härigenom torde Polismyndighetens hänvisning till SSF utgöra en otillåten delegation av normgivningsmakt.

Samtidigt torde SSF:s utfärdande av krav och enskilda beslut om godkännande (certifiering) utgöra en obehörig myndighetsutövning.

Därtill torde förhållandet att enskilda måste betala för att hos SSF få tillgång till kraven och reglerna utgöra ett hinder mot rätten till access to justice. Dessutom har SSF:s regler inte beslutats och kungjorts enligt gällande regler.

Under sådana förhållanden torde SSF:s regler och certifiering inte kunna åberopas som förutsättning för att larmcentral, värdetransportenhet eller sedelfärg, som de olika företagen inom säkerhetsbranschen väljer att inrätta eller använda, ska vara tillåtna.

Samtidigt kan det mycket väl vara så att SSF och SSF:s regler om certifiering är utomordentligt väl lämpade för att garantera säkerhet och kvalitet hos värdetransportföretagen. Oberoende därav måste de regler som tillämpas ha tillkommit i laga ordning, till exempel efter att Polismyndigheten i lag eller förordning fått bemyndigande att vidaredelegera föreskriftsrätten till exempel till SSF.

Om myndigheterna fritt kan hänvisa till eller överlåta normgivningsmakt till olika enskilda aktörer finns risk för att rättssäkerhetsgarantierna urholkas – oavsett hur duktiga eller kompetenta dessa enskilda aktörer än är.