Chefs-JO: ”Staten måste förtjäna medborgarnas tillit varje dag”

Medborgarnas stora tillit till staten och myndigheterna är en av Sveriges viktigaste resurser och den är välförtjänt.
Det säger chefs-JO Erik Nymansson som dock pekar på att JO:s kontroll är viktig för att denna tillit ska kunna vidmakthållas.
”Tillit är någonting som staten måste förtjäna från medborgarna varje dag. Annars finns det risk för att den börjar förfalla”, säger Erik Nymansson som också förklarar varför han inte ser någon risk för att JO blir ett substitut för åtal mot tjänstemän som bryter mot lagen.

Du har nu suttit ett år på stolen som chefs-JO efter elva år som justitieråd i Högsta förvaltningsdomstolen. Berätta!

– Det är annorlunda, det är nytt. Här är det fråga om tillsyn och inte dömande, det är vägledande avgöranden men inte prejudikatbildning på det sätt som när jag satt som justitieråd i HFD.

– Vissa delar, själva verktygslådan, är i grunden desamma: man prövar konkreta ärenden utifrån den sedvanliga juridiska metoden.

– Å andra sidan kan vi här på JO ta egna initiativ. Vi är friare och inte på samma sätt bundna av vad till exempel parterna har fört in i målet.

Hur går det till när man får en tjänst som chefs-JO? Hade du hintat lite diskret om att du var intresserad av tjänsten?

– Nej, nej! Det kom som en blixt från klar himmel. Jag var på stadsbiblioteket och hade lånat några böcker när jag fick ett telefonsamtal från Konstitutionsutskottets kanslichef.

– I efterhand har jag förstått att det hade genomförts en ganska noggrann process som jag hade varit helt ovetandes om. Man hade pratat med ordförandena i de högsta domstolarna och ett antal andra personer för att hitta sin kandidat. Och först då fick jag frågan.

Vad gjorde du innan du bestämde dig för att tacka ja?

– Jag talade med min fru eftersom det skulle komma att innebära en större arbetsinsats att plötsligt bli chef för en myndighet med närmare 90 anställda.

 – Dessutom ställde jag mig frågan vilken roll JO egentligen har i dagens samhälle där alltfler frågor kan prövas av både våra egna domstolar och av Europadomstolen i Strasbourg och EU-domstolen i Luxemburg.

– Jag funderade på hur stor del av den offentligrättsliga kakan som egentligen finns kvar för JO nuförtiden.

Vad kom du fram till?

– Att det finns en ganska stor del av kakan kvar, att JO finns där ute i samhällets kapillärer där mötet mellan medborgarna och myndigheterna äger rum.

– Det finns väldigt många rättsfrågor där myndigheterna behöver hjälp och vägledning men som aldrig hamnar i domstolarna. Det finns också en hel del grundläggande konstitutionella frågor som dyker upp men som inte heller kan prövas av domstolarna.

– Jag blev positivt överraskad över att denna mer än tvåhundraåriga institution fortfarande har en så viktig roll att spela. JO har ju haft sitt uppdrag sedan år 1809.

Uppdraget har ju förändrats ganska mycket sedan dess. Inledningsvis var JO primärt en åklagare som skulle väcka talan mot ämbetsmän som hade gjort fel.

– Jo, det är riktigt. De första hundra åren var JO i första hand åklagare men det kom att förändras alltmer till den roll som JO har idag: att utöva tillsyn och komma med vägledande uttalanden.

– Även om JO fortfarande har rätt att väcka åtal så har detta avtagit alltmer under årens lopp.

Finns det risk för att JO:s funktion och formlösa kritik blir ett substitut för att tjänstemän som har gjort fel faktiskt åtalas?

– Nej, det tror jag inte. Som jag har uppfattat saken under mitt år som JO så är det bara en liten del av alla de ärenden som kommer in hit som handlar om att någonting rent brottsligt skulle ha inträffat.

Finns det risk för att JO:s utredningar, där det finns en plikt för tjänstemännen att medverka, kan leda till att tjänstemannen inte kan lagföras för ett eventuellt brott till följd av förbudet mot krav på självinkriminering och medverkan till egen lagföring?

– Det där är en intressant fråga som finns i allas medvetande här på JO när vi utreder ett tillsynsärende. Vi försöker alltid ta ställning till det redan när ett klagomål har kommit in och då måste vi helt enkelt välja väg.

– Jag har sett något enstaka fall där jag har tänkt att vi inte ska kräva in några uppgifter av den anledningen men om det är någonting som bör hamna på allmän åklagares bord så har vi rutiner för att kunna lämna över ärendet dit innan vi själva har vidtagit någon egentlig åtgärd.

Finns det risk för att JO:s funktion som sådan har gjort att JO har blivit en tandlös tiger?

– Nej, jag tror inte alls att vi är en tandlös tiger. Tvärt om! Mitt intryck är att myndigheterna, i väldigt stor utsträckning, läser våra beslut mycket noga och rättar sig efter dem eftersom man vill göra rätt i sin verksamhet.

– Ofta är det så att tjänstemän och beslutsfattare på myndigheterna söker svar på rättsliga frågor i sin praktiska vardag och när det då kommer ett svar från JO eller en domstol så är man väldigt tacksam för den vägledningen.

– I våras gjorde vi en pilotundersökning där vi ställde frågor till en viss sektor i samhället, socialtjänsten. Vi hade hög svarsfrekvens som visade på ett högt förtroende för JO: över 90 procent.

Hur ser du på JO:s roll som den enskildes ombud mot Stora Stygga Staten?

– Man kan alltid diskutera JO:s roll. Ska JO vara ett ombud för den enskilde eller är JO:s roll att se till så att det går rätt till?

– Jag ska granska myndigheternas arbete i förhållande till medborgarna och ge upprättelse till enskilda som har drabbats av myndigheters fel.

– Samtidigt ska man nog ha klart för sig att  JO:s roll som värnare av rättssäkerheten för medborgarna ligger mycket i att våra vägledande avgöranden inte enbart innebär att de som har klagat får upprättelse utan också att de medborgare som i framtiden kommer att ha kontakt med myndigheterna får en korrekt hantering av sina ärenden.

Många som vänder sig till JO är väldigt arga… Nöjer de sig med ”den kritik som ligger i det ovan sagda”, som det brukar stå i JO:s beslut?

– Det viktigaste för de flesta är, tror jag, att känna att de har fått upprättelse, att de har blivit sedda, att någon auktoritet har lyssnat på dem och bekräftat att de har blivit felbehandlade – att myndigheten har brutit mot lagen eller saknat lagstöd för sin åtgärd.

– Att vi därutöver kan ställa oss frågan om lagen var ändamålsenligt utformad eller borde ändras eller ses över är också en viktig del av JO:s verksamhet.

– JO är ju en fantastisk utsiktspunkt över samhället och ganska ofta skickar vi över våra vägledande avgöranden till riksdagen eller regeringen. Och detta kan vi göra tack vare att enskilda medborgare klagar till oss.

I Sverige finns det en stor tillit till centralmakten och myndigheterna. Ser du en risk för att den offentliga förvaltningen kan bli fartblind – att myndigheterna blir övermodiga och tjänstemännen alltför nitiska?

– Nej, det är inte den bild jag har av myndighetssverige. Det är ingenting som jag har upplevt som något stort problem i varje fall, även om det finns undantag.

– Däremot inser jag att det skulle finnas en risk för detta om inte JO och andra tillsyndmyndigheter kontrollerade så att vi inte hamnar där.

– Traditionellt har det varit vikigt att det finns en institution dit enskilda kan vända sig på ett enkelt sätt och utan kostnad för att få till ett granskning. Där är JO en viktig byggkloss när det gäller tilliten till staten.

Förtjänar den offentliga förvaltningen den tillit som medborgarna visar den?

– Jag tror att tilliten är ett resultat av att staten av tradition har fungerat väldigt väl i Sverige. På så sätt tror jag att staten har gjort sig förtjänt av tilliten.

– Jag tror att tilliten är en av Sveriges viktigaste resurser. Där är JO:s funktion viktig för att kunna vidmakthålla den tilliten. Vi kontrollerar ju så att myndigheterna fungerar.

– Men det ska sägas att tillit är någonting som staten måste förtjäna från medborgarna varje dag. Annars finns det risk för att den börjar förfalla.

Hur tror du att denna tillit har uppkommit?

– Även om vi inte ska underskatta problemet med korruption så har Sverige en professionell och okorrumperad förvaltning, jämfört med många andra länder.

– Olika mätningar visar att myndigheterna ligger väldigt bra till Sverige. Titta bara på det höga betyg som Skatteverket brukar få. Det skulle nog vara uteslutet i många andra länder.

Kan du utveckla det?

– Det är ju ganska fantastiskt att den myndighet som tar pengar ifrån folket får toppbetyg när det gäller förtroende.

– Om människor får ett beslut som innebär att de behöver betala mer i skatt så tycker man att det är OK så länge allting sker öppet, transparent och på ett sätt så att alla kan förstå.

– Dessutom bygger ett sådant förtroende på att alla behandlas lika. Det är viktigt att medborgarna är övertygade om att även grannarna får betala lika mycket i skatt, tror jag.

Vilken respekt finns det för den svenska grundlagen bland myndigheterna?

– I grund och botten finns det en stor respekt för detta inom den offentliga förvaltningen även om man i sin vardag kanske inte går omkring och tänker på regeringsformen hela dagarna.

–  Men tjänstemän och beslutsfattare håller en hög nivå när det gäller sådant som saklighet, objektivitet och likabehandling, även om det är just där som JO med jämna mellanrum hittar brister.

För två år sedan skrev du en artikel i Svensk Juristtidning om risken med att politiska lagförslag ”låses fast” så tidigt att Lagrådet och remissinstanserna inte får det inflytande de bör ha. Berätta!

– Den där artikeln var egentligen ett föredrag jag höll som byggde på mina erfarenheter från både Lagrådet och Finansdepartementet.

– Jag hade konstaterat att det sker uppgörelser mellan olika partier inför en mandatperiod som gör att det finns risk för att man låser sig väldigt tidigt när det gäller detaljerna i hur en viss lagstiftning ska se ut.

– Resultatet av detta kan bli att det blir svårt att få gehör för de synpunkter som förs fram under remissförfarandet och från Lagrådet.

Vilka praktiska effekter kan det få?

– Ambitionen med lagstiftning är ju att komma tillrätta med ett samhällsproblem. Om man då redan i ett tidigt skede, genom ett politiskt ställningstagande, låser fast detaljerna så finns det risk för att man blockerar möjligheten att kunna komma fram till hur detta problem löses på bästa sätt.

– Det traditionella utredningsväsendet i Sverige har visat sig vara väldigt bra men för att det ska fungera är det viktigt att en utredning får förutsättningslösa förutsättningar att väga olika alternativ mot varandra utifrån den expertkunskap som förs fram under utredningen.

– Om olika politiska avtalskonstruktioner från början har låsts fast vid detaljer så blir det väldigt tungrott för utredningen, remissinstanserna och Lagrådet att få gehör för viktiga synpunkter.

Det har ju blivit allt vanligare att regeringar har gått emot Lagrådet. Hur ser du på det som före detta justitieråd och ledamot av Lagrådet?

– Lagrådet är ju just ett råd och det ska det vara. Regeringen ska inte behöva följa Lagrådet i alla lägen.

– Sedan kan det få olika utfall beroende på vilken typ av invändningar från Lagrådet det handlar om.

– Vissa synpunkter från Lagrådet är, helt klart, svårare att bortse ifrån än andra.

Kan du ge exempel?

– Om det kommer konstitutionella invändningar så finns det en uppenbar risk att även domstolarna kommer att göra samma bedömning som Lagrådet och då blir ju lagstiftningen verkningslös.

– Andra typer av invändningar kan handla om sådant som ändamålsenlighet, om lagstiftningen hänger ihop eller om en viss lagstiftningen rent allmänt är en bra eller mindre bra väg framåt – och då finns inte samma risker.

Om vi skulle prata lite om Erik Nymansson… När du var färdig hovrättsassessor gick du raka vägen till Regeringskansliet. Berätta.

– Jag hade en lagman på hovrätten som uppmanade mig att prova på uppdraget som utredningssekreterare, att skriva en SOU och på så sätt få nyttig insikt i hur lagstiftning kommer till.

– Jag kontrollerade vad det fanns för utredningar på gång och hittade en som skulle gå snabbt: Budgetlagsutredningen vid Finansdepartementet.

– Jag hade inte helt klart för mig vad det där egentligen handlade om men jag skickade in mina handlingar och redan dagen därpå hade Finansdepartementet tagit referenser på mig och jag fick uppdraget.

Vad gick det ut på?

– Det visade sig handla om självaste statsbudgeten och då blev det ju väldigt intressant. Det fanns en tomrum mellan regeringsformens kapitel om finansmakten och en rad förordningar. Det fanns alltså ingen lagreglering däremellan.

– Den gamle finansministern Gunnar Sträng hade inte velat ha någon sådan eftersom det skulle kunna utgöra ett hinder för regeringen att tillräckligt snabbt sjösätta utgiftsreformer.

– Men nu var det 90-talskris, Göran Persson var finansminister och vi började arbeta fram ett nytt regelverk för utgiftstak, utgiftsramar och sådant – en nyordning när det gällde statsbudgeten. Det var angeläget och fantastiskt roligt!

Och sedan blev du kvar inom Finansdepartementet?

– Ja, departementet behövde någon som kunde dra förslaget i Lagrådet två månader senare och då fanns det inte så många att välja på. Och sedan blev jag alltså kvar på Finansdepartementet i 15 år. Som utredningssekreterare, rättssakkunnig, kansliråd, departementsråd och slutligen expeditions- och rättschef.

– Jag hann med några finansministrar: Göran Persson, Erik Åsbrink, Bosse Ringholm, Pär Nuder, Anders Borg och ytterligare en finanskris.

Därefter utnämndes du 2010 till justitieråd vid Högsta förvaltningsdomstolen där du arbetade i elva år innan du blev chefs-JO. Ser du dig själv som en ämbetsman eller patosdriven aktivist?

– Jag skulle vilja klassificera mig som en traditionell ämbetsman. Du kan ju min bakgrund. 

– Jag är väldigt samhällsintresserad och mina olika arbeten, framför allt i Finansdepartementet, har inneburit att jag har fått sitta på första parkett. Att i grunden lära sig förstå och vara en del av lagstiftningsprocessen för att sedan få tillämpa lagen som domare och nu som JO har varit fantastiskt roligt.

– Men jag har alltså ingen agenda, ingen annan ingång till mitt samhällsintresse än att saker och ting ska bli rätt.

Är JO din yrkesmässiga slutstation?

– Ja, det har jag räknat med. När jag gick från Finansdepartementet till HFD hade jag inte längre personalansvar, budgetansvar och verksamhetsansvar. Jag kunde helhjärtat ägna mig åt målen i domstolen. Det kändes skönt i det skedet av livet.

– I det skedet av livet där jag nu befinner mig kan jag tycka att det är spännande att gå in i chefsrollen igen.