DEBATT – av Bo Wennström, professor i rättsvetenskap vid Uppsala universitet
Beatrice Ask har varit justitieminister i snart åtta år. Det är dags att göra bokslut. Plus och minus anges, allt vägas och mätas för att avgöra om hennes tid som justitieminister varit lyckad eller ej. För det krävs parametarar. Jag föreslår att följande bör ingå i mätningen: ”Politiken”, ”lagen” och ”förvaltningen”. Därefter kan vi säga, var det en lyckad tid, den med Ask vid rodret?
Först ska kanske sägas att Beatrice Ask nog inte var Reinfeldts förstahandsval på posten som justitieminister. Men när Johan Pehrson gjort sig omöjlig genom några snedtramp och ingen annan jurist framstod som det naturliga valet föll valet istället på en politisk räv, det vill säga på Beatrice Ask.
Dessutom kunde statsministern själv genom sin långa erfarenhet på justitieområdet fungera som en garant i regeringen för att skutan inte seglade helt snett.
Vi börjar med politiken. Det där det hela bör börja för en minister. Där inriktningar slås fast, policys formuleras. Vi kan se hur Alliansen själva formulerade färdriktningen.
I valmanifestet 2006 sades att man ville ”återupprätta rättssamhället och öka tryggheten”. Hårda och stora ord. Enligt detta så var Sverige såldes år 2006 inte längre ett rättssamhälle. När det gäller tryggheten säger man några märkliga saker i manifestet som inte stöds av fakta, exempelvis: ”Våldsbrotten ökar stadigt.” Bilden som målas upp är mörk. Det fanns således mycket för alliansen att göra 2006.
Tydligen tycker regeringen att man lyckats under de senaste åtta åren. För under valrörelsen 2014 är tongångarna andra. Vid ett flertal tillfällen har statsministern påpekat att brottsligheten, inklusive våldsbrotten, nu minskar i Sverige.
Vid en pressträff i slutet av augusti, när Alliansens kriminalpolitik presenterades, angav statsministern som källa för detta påstående ”våra trygghetsundersökningar”.
Vetenskapligt finns det en hel del att säga om dessa trygghetsundersökningars värde, att de skulle kunna läggas till grund för ett påstående om att brottsligheten minskar är mycket tveksamt. Om brottsligheten ökar eller minskar är en verkligen delikat kunskapsfråga.
En fråga som man kan ställas sig är om det är en lyckad politik från Alliansen sida som gjort att utvecklingen gått från att ”rättssamhället behöver återupprättas” och en ”ökad brottlighet” minskas, 2006, till att brottsligheten verkligen minskar 2014?
För att svara på det kan det första vara värt att uppmärksamma begreppet ”politik”. Vad en politik för ett visst politikområde bör göra är att ange principer och målsättningar. Dessa formuleras med ett modernt språkbruk i en policy som ska vägleda i riktning mot ett önskat resultat. Läser vi valmanifest, regeringsförklaringar och budgetpropositioner kan vi skönja konturerna av en politik formulerad genom en och annan policy.
Det övergripande målet för politikområdet sägs vara ”att minska brottsligheten och öka tryggheten”. Vid en fortsatt analys av politiken på justitieområdet i dokument från 2006 och åren därefter finns det dock en sammansättning av två meningar i dessa dokument som förbryllar. Det sägs ofta: ”Rättsväsendet måste komma närmare människorna. En synlig och närvarande polis i hela landet är viktigt för människors känsla av trygghet.”
Minskad brottslighet tycks ha med rättsväsendet och Polisen att göra för Alliansen. Frågan är hur? Det är inte så lätt att förstå.
Till att börja med, vad menar man med ”rättsväsendet” i dessa texter? Den gängse formuleringen i officiella dokument är: ”Domstolarna utgör stommen inom rättsväsendet. Till rättsväsendet räknar man också de brottsförebyggande och utredande myndigheterna, det vill säga Polisen och Brottsoffermyndigheten, Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten samt Kriminalvården.” Dessa myndigheter ska alltså komma närmare ”människorna” enligt Alliansens ambition 2006, allt för att minska brottsligheten och öka tryggheten.
Det finns ett tydligt problem med att tala om rättsväsendet på detta sätt som görs i dessa texter, vilket förstärks av ett annat av politiken numera omhuldat begrepp, ”rättskedjan”.
När regeringen ska förklara vad rättskedjan är säger man: ”Rättsväsendet består av en kedja av samverkande myndigheter”. När jag läser sådant blir jag alltid lite rädd. Varför? Den stora risken med talet om rättskedjan, som jag ser det, är att hur mycket man än reserverar sig för att detta är en förenkling och att de olika delarna i kedjan har olika uppgifter innebär ett fokus på rättskedjan att ett process- och systemsynsätt premieras.
Men domstolarnas uppgift exempelvis, är inte primärt att ”bekämpa brottsligheten” utan att se till så att riktiga och rättvisa domar avkunnas i enskilda fall. Så om ”stommen” i rättsväsendet, domstolarna, inte så lätt låter sig inordnas i politikens ambitioner för området undrar man vad nyttan med politiken är.
Svaret från politikens sida brukar stavas effektivitet. Om förhållandet mellan effektivitet och kvalitet, rättssäkerhet etc. finns mycket att säga men tyvärr fångas det inte in av grova mål som ”minska brottsligheten och öka tryggheten” och tal om ”rättskedjan”.
Vi hade i det nämnda valmanifestet från 2006 också ett påstående om en ”närvarande polis och människors känsla av trygghet”. Sakpolitiskt omvandlade detta av Alliansen snabbt till ett löfte om 20 000 poliser. Fram till 2010 blir detta också det främsta verktyget för att uppnå målet med ”närvarande poliser”.
Gång på gång gick Beatrice Ask under dessa år ut och upprepade som svar på all kritik angående Polisen att man tillför resurser för att öka antalet poliser och det kommer det att leda till fler synlig poliser i hela landet. Numerären blev därmed den viktigaste frågan.
Men inget sägs om vad polisen ska göra, hur man ska arbeta och inte minst den viktiga frågan om helheten, det vill säga organisationen Polisen i förhållande till alla andra som idag sköter sådant som ordning och säkerhet och utredning av brott.
Inte heller anges ett politiskt övergripande synsätt på polisen. Ska polisen ses som en samhällelig nyttighet som skola, vård och omsorg eller är den främst en repressiv organisation infogad som en del i ”rättskedjan” för att minska brottsligheten?
Tyvärr formulerade Alliansen inte någon övergripande politik för polisen och polisverksamheten. Beatrice Ask var inte särskild hjälpsam här heller som justitieminister. Till en början låg allt fokus på 20 000 poliser och sedan sattes allt hopp till en organisationsförändring. Dock ingen verksamhetsförändring.
Tyvärr måste jag säga att Alliansens och Ask program för justitieområdet kan sammanfattas i tre ord – process, system och numerär. Det leder till ensidiga satsningar på ”rättskedjan” eller enkla mål som 20 000 poliser och att det saknas politik. Polisen är ett talande exempel. Det finns inget politiskt parti idag som har en verklig politik för polisverksamhet som beskriver vad polisen ska göra, hur den ska göra det och vem som ska göra vad när det exempelvis gäller ordning och säkerhet.
Nästa rubrik här för vår utvärdering var ”lagen”. Vad har hänt på lagstiftningsområdet under Asks åtta år?
Ambitionerna var det inget fel på till att börja med. Straffsystemet skulle reformeras, vissa straff skärpas, föräldrars ansvar för sina barn tydliggöras… men det hände saker.
Fildelning, IPRED-lag, FRA-lag, datalagringsdirektiv, våldtäktsdomar som upprörde. Det såg inte ut som om regeringen och justitieministern ledde utvecklingen. Mer som att uppgiften var att släcka bränder och gjuta olja på vågorna. Och de ständiga kommentarerna som kom från ministern skvallra om detta: ”vi har tillsatt en utredning”, ”regeringen förebreder ett förslag till riksdagen”, ”en översyn kommer att ske” – osv. Fler sådana uttalanden än under tidigare regeringar? Ja, jag har en känsla av det.
Sedan var det den svåra frågan om straffskärpningar. Det är inte direkt en hemlighet att experter inom området straffrätt inte anser att straffskärpningar är vägen att gå. Ja, få är också de professorer i straffrätt eller i kriminologi som tror på hårdare straff för att minska brottsligheten. Översyn möjligen eller justering av straffskalorna men straffskärpningar som metod, definitivt nej.
Man kan tycka lite synd om Ask. Det blir ofta som att sätta bocken som trädgårdsmästare om man i de utredningar hon tillsatt angående skärpta straff bara hade att tillgå de experter som är tveksamma till hela företaget i sig. Nu i elfte timmen har regeringen gått ut och sagt att man är kritisk mot att deras politik inte har fått tillräckligt genomslag i domstolarnas straffmätning. Nya åtgärder föreslås: skärpta straff, begränsad villkorlig frigivning och reformer i våldtäktslagstiftningen.
Vad ska vi säga om justitieministern och lagen? Det har väl gått si så där med tanke på regeringens nuvarande besvikelse på domstolarna. Ambitionerna från 2006 har inte omsatts i praktik.
Nu över till förvaltningen. Som chef över justitiedepartementet har justitieministern en rad myndigheter under sig. Visserligen självständiga, som hon gärna påpekar.
Polisen, exempelvis, är en jättelik koloss. Ask har vid ett flertal tillfällen tvått sina händer och sagt att hon är besviken på Polisen och särskilt på deras prestationer. Så en besvikelse på både domstolarna och Polisen finns från regeringens och ministerns sida.
Hur kan det komma sig? När jag intervjuade förre justitieministern Bodström inför min bok ”Svensk polis – Pusselbiten som inte passar in” (Jure 2014) nämnde han att ett av problemen med att vara justitieminister är att informationen ”silas” till ministern, exempelvis om Polisen. Det gäller därför att ha egna kunskaper på området och därmed möjlighet att värdera det som sägs.
Jag tror att den här besvikelsen bland annat på Polisen som Ask givit uttryck för till en mycket stor del handlar om den svaga bas som Ask har haft att stå på som minister. Hon har därmed blivit beroende av sina närmaste på departementet på ett sätt som inte tidigare justitieministrar behövt vara. För en insatt person kommer exempelvis inte polisens bristande prestationer som en överraskning som gör en besviken.
I mina intervjuer för nämnda bok tonade tyvärr en relativt mörk bild fram om tillståndet vid departementet under Asks tid med en svag minister som vid sin sida hade en svag statssekreterare vilket gjorde att sådana funktionärer som stabschefer och expeditionschefer kunde växa sig stora och få betydligt mer makt än avsett är.
Det är nog den svaga basen som just justitieminister som Ask haft som avslöjar det tveksamma i Reinfeldts val av henne på posten. Som jag tolkat det hela har vi haft en stark politiker men en rädd och svag minister på posten. Kanske främst för att hon inte är jurist. Jag vet inte om det är orsaken till att kontakterna, enligt uppgift, mellan henne och hennes generaldirektörer under dessa åtta år varit minimala. Och att politikerovanan att rusa in på möten och konferenser och riva av ett anförande och snabbt ta sig därifrån utan möjlighet för publiken att ställa några frågor odlats till mästerskap.
Ja, även en rädd minister i andra sammanhang som svarat på varje fråga i riksdagen eller från journalister med att ge en lista på alla åtgärder regeringen vidtagit i form av utredningar, lagförslag och inte minst det nya, ”vi har tillsatt en samordnare för frågan”. Det går nog inte heller att räkna alla pressmedelanden som gått ut från Rosenbad på senare år angående samordnare för alla upptänkliga frågor. Dessa meddelanden börjar exempelvis med ord som dessa: ”Regeringen har idag utsett en nationell samordnare som ska åstadkomma en kraftsamling för att …”.
Politik är idag lika med utspel, menar vissa. Utspel i olika medier. En medialisering har skett av politiken. Det viktiga blir därmed inte vad man verkligen åstadkommer utan det som man kan säga att man påbörjat eller i framtiden kommer att göra. Runt varje minister finns därför en stab av människor som just bara tänker på detta och som inte heller nödvändigtvis besitter några djupare kunskaper på sakområdet.
För att inte bli rov för denna accelererande medialiseringen av politiken krävs en ministrar med integritet, kunskap och förmåga att se bortom nästa politiska utspel eller kampanj. Jag är inte säker på att Ask varit den ministern.
Vad blir då slutomdömet om Beatrice Ask som justitieminister? Har det varit en lyckad tid med henne vid rodret? Hur mäster hon sig mot sina föregångare. Mot partikollegan, förre justitieministern, Gun Hellsvik, kan hon definitivt inte mäta sig. Jag tror också att hon står sig relativt slätt i förhållande till Thomas Bodström.
Slutomdömet får bli, med tvekan godkänd. Hon klarar sig på håret på grund av sin skicklighet som politiker men faller på det att hon saknar tillräckliga kunskaper för att navigera rätt vad gäller det juridiska. Och då har jag inte ens nämnt hennes förslag om de olikfärgade kuverten som hon ville skicka ut till ännu inte dömda misstänkta sexualförbrytare.
