Det kan tyckas som att frågan om domstolarnas ställning är tillräckligt stark är fel ställd just nu, när de faktiskt fått en mer framskjuten position i grundlagen efter ändringarna 2011 i 11 kap. Regeringsformen (RF). Och frågan är knappast rättspolitiskt central i dagens Sverige.
Samtidigt är frågan hur domstolarnas ställning regleras i grundlag och andra lagar samt uppfattas bland allmänheten underskattad. Detta gäller domstolarnas ställning i förhållande till andra myndigheter inom rättsväsendet liksom deras relation till riksdag och regering.
Dessa frågor har en stark koppling till statsskickets karaktär, liksom till krav på rättssäkerhet i en fullt utvecklad rättsstat.
Begreppen rättsstat och rättssäkerhet ses allmänt som positiva värden i en modern, öppen demokrati. För att de ska kunna förverkligas krävs att staten tar ansvar för att finansiera och upprätthålla ett väl fungerande rättsväsende, i vilket ingår oberoende domstolar samt oberoende myndigheter som polis och åklagare.
Omsorgen om ett fungerande rättsväsende är en av den moderna statens absolut viktigaste uppgifter.
En analys av olika beståndsdelar i detta rättsväsende visar snabbt att domstolarna skiljer sig från andra myndigheter däri, bland annat genom att domstolarna även ägnar sig åt mycket annat än rena brottmål, vilka är ett utflöde av polisens och åklagarnas arbete. Domstolarna ska vidare då de dömer helt bortse från samhällsnytta, effektivitet, brottsbekämpning och dylikt.
Detta är egentligen självklarheter och man kan förvåna sig över att märkliga begrepp som exempelvis ”rättskedjan” fått en sådan spridning, också i juristkretsar[1], eftersom det ger uttryck för ett helt annat, mer organiskt/mekaniskt synsätt. Idealet tycks här vara ett löpande band, där alla inblandade medverkar till att en brottsling snabbt kan gå från misstänkt, möjligen frihetsberövad, till dömd och slutligen i bästa fall vårdad eller rentav rehabiliterad genom kriminalvårdens försorg. Alla inblandade myndigheter är lika fina och tycks i stort sett ha samma eller likvärdiga uppgifter.
Att detta inte är sant är dock lätt att visa; inte nog med att många åtalade frikänns, utan även bland de dömda undgår ju faktiskt det stora flertalet närmare kontakt med kriminalvården.
Alla resonemang om förekomsten av en rättskedja vilar därför på felaktiga premisser. De ger en felaktig bild av verkligheten och är därför inte ägnade att stärka den svenska rättsstaten.
Därför, och i ljuset av nya utredningar i processuella frågor med grumliga principiella och konstitutionella utgångspunkter, behöver frågan om domstolarnas ställning och uppgifter diskuteras mer än någonsin.
Historiskt finns två konstitutionella huvudmodeller för vilken ställning domstolarna bör ha i en demokratisk stat, nämligen folksuveränitet och maktdelning. Arbetet som föregick 1974 års RF präglades starkt av några centrala konstitutionella principer eller dogmer, särskilt folksuveränitet. Detta innebär en oundviklig maktkoncentration till riksdag och regering (jfr RF 1:1 st. 1, 1:4 och 1:6).
Till detta kommer att RF antogs 1974, då den allmänt omhuldade så kallade ”svenska modellen” kan sägas ha stått på sin höjdpunkt. Detta var en tid då tilltron till politiskt beslutsfattande var stark och då rättsliga hinder för folksuveränitetens förverkligande i form av till exempel domstolsmakt, i bred politisk enighet, närmast framstod som ett odemokratiskt hinder mot en fortsatt god samhällsutveckling.
En modernare och internationellt i dag dominerande syn är att grundlagen är överordnad vanliga lagar, som higher law eller lex superior. Denna spänning mellan RF:s regler och den faktiska verkligheten, där det även i Sverige börjar bli uppenbart att en grundlag först och främst innehåller bindande rättsregler som även riksdag och regering måste följa och som domstolar måste övervaka, är i dag central i svensk statsrätt.
På många områden, till exempel bundenheten av EU-regler och skyddet för enskildas rättigheter, kan det rentav ifrågasättas om RF:s regler återger verkligheten helt korrekt. Det är därför bra att en bred grundlagsöversyn nu gjorts.
Bland de nyligen genomförda förändringarna i RF 11 kap. märks att detta kapitel nu ägnas enbart åt domstolarna, efter att tidigare ha innehållit regler om ”Rättskipning och förvaltning”; reglerna om andra, ”vanliga” myndigheter återfinns nu i stället i RF 12 kap.
Detta syftar naturligtvis till att markera domstolarnas självständighet. I de senaste årens internationella debatt härom har viss enighet nåtts om ett antal kriterier för att mäta sådan oavhängighet, utvecklade både av organisationer som EU och Europarådet och internationella givarorganisationer.[2]
Bland dessa kriterier, avseende domstolarnas oberoende gentemot riksdag och regering eller den enskilde domarens oberoende i sin dagliga dömande gärning, märks vilka årliga anslag i reella summor eller som mått av BNP domstolarna får, förekomsten av korruption, huruvida parter inför domstolarna känt sig nöjda och blivit rimligt bemötta, att domar avkunnas utan påverkan från regering, riksdag eller andra myndigheter samt respekteras och verkställs av dessa, att domare utnämns på rimliga grunder och svårligen kan avsättas samt att domstolarna administreras på ett effektivt sätt, så att mål avgörs rimligt snabbt och samtidigt korrekt.
Främjar då nyligen genomförda grundlagsändringar dessa mål?
Till att börja med innebär RF 11:4, enligt vilken rättskipningsuppgift inte får fullgöras av riksdagen i vidare mån än som följer av RO eller grundlag, även ett skydd för domstolarnas självständiga dömande verksamhet, eftersom riksdagen till följd av denna regel aldrig kan överpröva domstolars avgöranden. Deras självständighet i själva dömandet skyddas även av bestämmelsen i 11:3, enligt vilken ingen myndighet får bestämma hur en domstol ska döma eller tillämpa en rättsregel i ett konkret fall.[3]
I RF 11:1 st. 2-3 erinras om att andra domstolar än de nu nämnda inrättas med stöd av lag samt att det i dessa ska finnas ordinarie domare, med undantag för specialdomstolar som AD. En ny regel i 11:3 innebär också att ingen myndighet – som till exempel Domstolsverket – får bestämma hur arbetsuppgifter vid en domstol ska fördelas mellan enskilda domare.[4]
Regleringen av domstolsväsendet i 11:1 är dock föga utförlig. Till exempel har endast domarna i HD och RegR ett i RF fullt reglerat anställningsskydd. För övriga domstolar är kravet endast att där ska finnas minst en ordinarie domare (till exempel en rådman). Icke ordinarie domare, som är vanliga i underrätt, saknar helt grundlagsskyddad anställningstrygghet. För andra ordinarie domare gäller de komplicerade reglerna i RF 11:7 och 9.
Här kan också nämnas en bred undersökning om domstolars oavhängighet i drygt 70 länder, utförd 2003-04 av tyska forskare (Feld/ Voigt).[5]
De skiljer mellan oavhängighet de jure samt de facto, där den förra formen tar sikte på domarnas och domstolarnas rättsliga skydd, genom grundlag och annan lag, medan den senare även beaktar resurstilldelning, lönenivåer, antal verkställda domar m.m.
Sverige hamnade på plats 48 i den förra kategorin samt 26 i den senare. Detta manar till eftertanke; allt är kanske inte så bra som många tror i Sverige?
Denna farhåga stärks då några nya processreformer studeras, som till exempel den ganska stora En Modernare Rättegång (EMR).
De förändringar som denna sedan 2008 medfört motiveras med behov att anpassa domstolars arbetssätt till ny teknik. Samtidigt har prövningstillstånd införts för i princip samtliga mål i hovrätt och kammarrätt, utom beträffande allvarliga brottmål, vilket innebär att missnöjda parter i andra mål nu saknar en ovillkorlig klagorätt mot domar och beslut från underrätter.
Nu finns nya förslag om att gå vidare på denna väg. Den andra så kallade EMR-utredningen föreslog i sitt betänkande från 2012 att reformen borde utvecklas ytterligare. Även utredningar som ”Målutredningen” och Straffprocessutredningen har velat gå vidare, trots att flera rättssäkerhetsproblem är outredda.
Som jurist måste man, när man läser de utredningar som ligger till grund för EMR och nyare utredningar på området, reagera mot den stora idétorka som präglar dessa förändringsförslag.
Förslag för att nå ökad effektivitet, minska dröjsmål, arbetsbelastning och målanhopning och så vidare går nästan alltid ut på att göra det svårare att överklaga. Nerläggning, sammanslagning och namnändring av domstolar är variationer på samma tema.
Mer principiellt inriktade juridiska förslag lyser däremot med sin frånvaro.
Varför inte till exempel utreda införandet av det nya brottet domstolstrots, efter mönster från det brittiska contempt of court, vilket, med några månaders fängelse som högsta straff, skulle kunna drabba parter eller vittnen som ofta uteblir?
Varför inte ta ett brett grepp om de politiskt tillsatta nämndemännens roll? Här föreslog Straffprocessutredningen att de ska försvinna i hovrätten, men när utreds deras individuella rösträtt i tingsrätten eller för den delen själva deras existensberättigande?
Nya djärva grepp av detta slag tycks inte stå högt på justitiedepartementets önskelista.
De nämnda lagändringarna från senare år pekar på oroande tendenser i rättslivet. Politiska mål som effektivitet, brottsbekämpning och besparingar ses ständigt som överordnade mer långsiktiga och i grunden mycket viktigare värden som rättssäkerhet, makt- och kompetensfördelning samt respekt för domstolarnas egenart.
I ett sådant juridiskt klimat riskerar även i sig viktiga grundlagsändringar till domstolarnas fromma att ses som innehållslösa principdeklarationer, om inte riksdag och regering också genom efterföljande lagstiftning visar sig förstå vilka de värden som grundlagsreformen från 2010 avser att skydda verkligen är. Detta bör också domarna själva begrunda.
Denna tema-artikel är ett bearbetat utdrag från jubileumsboken ”Svea Hovrätt 400 år” (Norstedts Juridik).
Dagens Juridik kommer under året att uppmärksamma Svea hovrätts jubileum genom att varje vecka publicera ett utdrag ur jubileumsboken där ett stort antal namnkunniga författare från det svenska rättsväsendet medverkar.
Publiceringen sker i samarbete med författarna, förlaget och Svea hovrätt.
[1] Se senast betänkandet SOU 2013:17, Brottmålsprocessen, vilket (Del 1, s. 25), bl.a. påstås syfta till ”en helhetssyn i rättskedjan”.
[2] Se Claes Sandgren, God rättskipning – särskilt om rättskipningens oavhängighet som kvalitetskriterium, i Festskrift till Johan Hirschfeldt, Uppsala 2008 s. 455-81..
[3] Härav anses även följa att statsråd, riksdagsmän m.fl. makthavare inte ska kommentera enskilda fall.
[4] En annan inte oväsentlig förändring är att JO:s och JK:s vidsträckta befogenheter gentemot domstolarna efter reformen 2010 minskat något; JO kan sålunda inte längre kräva att få delta vid domstols överläggningar och inte heller JK kommer längre att kunna närvara vid domstols eller förvaltningsmyndighets överläggningar (se 9 § i JK-lagen).
