”Äntligen! En högst nödvändig uppdatering av vår lagstiftning om internationella brott”

KRÖNIKA/ANALYS – av Lennart Aspegren, f d ordinarie domare i FN:s Rwandatribunal och juris hedersdoktor vid Stockholms universitet

Äntligen!  Regeringen har lagt fram sitt förslag om internationella brott. Från både rättsligt och politiskt håll har det länge varit starkt efterfrågat. Nuvarande lagstiftning har betecknats som förlegad, otillräcklig och bristfällig. Nu kan Lagrådet sätta i gång med sin granskning.

Regeringen vill enligt förslaget uppdatera de svenska straffbestämmelserna för folkmord. Ett helt nytt brott införs också i svensk lag: brott mot mänskligheten. Fler ska kunna dömas för krigsbrott och att straffen ska skärpas. Gärningsmännen ska kunna dömas i Sverige för brott som de har begått i andra länder. Deras dåd ska aldrig preskriberas.

Detta – och mycket därtill – framgår av en lagrådsremiss där regeringen presenterar sitt förslag.

Vad ligger bakom?

Den svenska lagstiftningen är när det gäller så kallade ”folkrättsbrott i flera avseenden bristfällig”. Det konstaterar också Regeringskansliet i en färsk promemoria. Straffskalorna bedöms inte vara anpassade för dessa allvarliga brott, alla gärningar är inte kriminaliserade, svensk domstol kan inte alltid döma de skyldiga och det är svårt att ställa överordnade till svars.

Sverige är nämligen bland dem som har anslutit sig till Internationella brottmålsdomstolen (ICC).  Det innebär enligt direktiven (Dir. 2000:76) för Internationella straffrättsutredningen att det finns ”ett stark svenskt intresse av att se till att den svenska lagstiftningen straffbelägger och medger lagföring för allvarliga brott på motsvarande sätt och i samma utsträckning som ska gälla enligt den internationella ordning som Sverige har verkat för”.

Den svenska lagstiftningen måste med andra ord bringas i nivå med internationell rätt.

Men nu har det gått hela elva år sedan Internationella straffrättsutredningen presenterade sina väl genomarbetade lagförslag. Bakom betänkandet (SOU 2002:98) stod både den särskilde utredaren, justitierådet Dag Victor, och experterna, professorn Ove Bring, chefsåklagaren Eva Finné, ämnesrådet Marie Jacobsson, kanslirådet Maria Kelt och professorn Per Ole Träskman.

Remissutfallet var osedvanligt positivt. Vägen till ett regeringsbeslut föreföll synnerligen väl krattad.

Av någon anledning har arbetet med beredningen fördröjts uppseendeväckande länge. Denna oacceptabla försening har kritiserats från många håll, både i riksdagen och av åklagare, poliser och advokater.  En del kritiker menar till och med att bristen på en adekvat svensk lagstiftning om internationella brott har varit till nackdel för vårt lands internationella anseende.

Men det var först i november 2013 som regeringen presenterade sitt lagförslag om straffansvar för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser.

Föga överraskande följer förslaget i det stora hela utredningens betänkande.

Hur ser läget ut enligt gällande internationell rätt?

Enskilda individer kan numera ställas inför rätta för en del allvarliga internationella brott.  Efter att på bara några decennier ha utvecklats påfallande snabbt betraktas den internationella straffrätten allt oftare som en egen disciplin inom den internationella rätten.

Milstolpar inom denna utveckling är främst:

• inrättandet efter andra världskrigets slut av krigstribunalerna i Nürnberg och Tokyo,

• FN:s allmänna förklaring 1948 om mänskliga rättigheter,

• FN-konventionen 1948 mot folkmord (på initiativ av den polske juristen Ralph Lemkin),

• de fyra Genève-konventionerna 1949 (med tilläggsprotokoll 1977),

• FN-konventionen 1984 mot tortyr,

• inrättandet med stöd av kapitel VII i FN-stadgan av FN:s  Jugoslavientribunal 1993 i Haag och FN:s Rwandatribunal 1994 i Arusha, bägge tillfälligt (ad hoc),  samt

• antagandet 1998 av Romstadgan om inrättande av den permanenta Internationella brottmålsdomstolen (ICC) i Haag.

Sverige undertecknade Romstadgan redan 1998 och ratificerade den 2001. När 60 stater hade anslutit sig, trädde stadgan i kraft 2002 och ICC kunde invigas 2003.

När det gäller de tre brottstyperna folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser har främst de bägge FN-tribunalerna – men efter hand även ICC – etablerat en ganska omfattande rättspraxis. Därtill finns det en rikhaltig och växande doktrin i form av publicerade böcker och artiklar av rättsvetenskapsmän från många länder.

Har regeringens förslag till ”lag om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser” anpassats till vad som alltså gäller internationellt?

Ja, enligt mitt spontana intryck har regeringen härvidlag lyckats väl i sin ambition.

De tre nämnda gärningarna beskrivs i remissen (lagförslaget 1-16 §§) sammanfattningsvis så här:

Folkmord beskrivs (1 §) på samma sätt som i FN:s folkmordskonvention 1948, i stadgorna för FN:s Jugoslavien- och Rwandatribunaler och i Romstadgan för ICC. Liksom enligt gällande svensk lag (1964:169) krävs det alltså för straffbarhet syfte (avsikt, dolus specialis) att ”helt eller delvis förinta” en folkgrupp som sådan. Men det aktuella lagförslaget är mer detaljerat och ansluter direkt till den internationella rätten, inräknat rättspraxis samma avgörande och doktrin. Gärningen kan begås på fem olika sätt; dödande anges främst (1 § punkt 1).

Trots att detta inte uttryckligen tas upp i gärningsbeskrivningen, kan – enligt ett prejudikat (Akayesu 1998) som förslagets lagmotiv hänvisar till – också våldtäkt eller andra former av allvarliga sexuella övergrepp konstituera folkmord, nämligen när de innebär att en person tillfogas ”allvarlig smärta eller skada” eller utsätts för ”svårt lidande” (1 § punkt 2).

Enligt samma dom ska folkmord betraktas som det värsta av alla brott, the crime of crimes. Under min tid i Rwandatribunalen ansåg vi att livstids fängelse skulle betraktas som normalstraffet för folkmord.

Brott mot mänskligheten har lämnats utan särskild reglering i den nuvarande svenska lagstiftningen. Likaså saknas det beklagligtvis ännu så länge en internationell konvention i ämnet. Vad som däremot finns är uttryckliga regler om ansvar för brott mot mänskligheten både i stadgorna för Jugoslavien- och Rwandatribunalerna och i Romstadgan för ICC.

Nu föreslår regeringen (2 §) att man också i svensk lagstiftning ska införa en uttrycklig straffbestämmelse om brott mot mänskligheten. Också i den delen ansluter regeringsförslaget till vad som gäller enligt internationell rätt. Det betyder att vissa gärningar, som ”utgör eller ingår som ett led i ett omfattande eller systematiskt angrepp riktat mot en grupp civila”, blir straffbara enligt en svensk lag. Gärningarna beskrivs lagförslaget i nio skilda punkter,  med dödande främst (2 § punkt 1).

Det måste förstås anses ytterst tillfredsställande att en bestämmelse om ansvar för brott mot mänskligheten förs in också i vår lagstiftning.

Straffskalan för vardera av dessa bägge brott föreslås bli sträng: fängelse på viss tid, 4 – 18 år, eller på livstid. 

Och enligt den nya lydelsen av 35 kap. 2 § brottsbalken ska ingen preskription gälla vare sig för folkmord, brott mot mänskligheten eller grova krigsförbrytelser eller för försök att begå sådana gärningar. Påföljd ska alltså utan begränsning kunna dömas ut också för redan begångna brott som vid den nya lagens ikraftträdande ännu inte har preskriberats.

Den nya lagstiftningen ska enligt remissen träda i kraft den 1 juli 2014. Och därmed upphävs den nuvarande lagen (1964:169) om straff för folkmord.

På min fråga om principiella problem i sammanhanget tas följande upp av Ove Bring, professor emeritus, internationell rätt, Stockholm:

• Den föreslagna lagen innebär naturligtvis en länge efterlängtad modernisering på området. Jag var ju med i den Victorska utredningen SOU 2002:98 och stödjer dess förslag. Utom på en punkt, där rättsutvecklingen håller på att preciseras, Romstadgans Del 3 om Allmänna straffrättsliga principer. Den föreslagna lagens 1 § förutsätter ju fortsatt inkorporering i svensk rätt av sedvana och för Sverige bindande traktater. Den 2 § talar om att såväl svenska bestämmelser som Romstadgans principer och praxis ska beaktas. Remissen är emellertid för snäv mot de senare, mot reglerna i Del 3.

• Sid 212 f. i remissen säger att inga särskilda regler om medverkan behövs. Jag håller med om det, men anser inte därför att BrB 23:4 om medverkan ska ta över Artikel 25:3, en viktig bestämmelse om individuellt ansvar i Romstadgans Del 3. Jag anser, till skillnad från remissen, att även om dessa regler främst är till för ICC bör många av dem tillämpas av nationella domstolar såsom inkorporerade i nationell rätt. Förutom 25:3 gäller detta artiklarna 27-29 och 33. Artikel 28:1 avser således Yamashita-regeln. Remissen hävdar, som stöd för sin uppfattning, att Del 3 inte speglar sedvanerätt, men detta är felaktigt beträffande flera av bestämmelserna. Vissa andra torde vara på väg att utvecklas mot sedvanerätt, som 25:3. Det vore olyckligt att inte anse dessa viktiga humanitärrättsliga normer som inkorporerad folkrätt. BrB 23:4 kan dock tillämpas inom ramen för en tolkning av normharmoni med Romstadgan.

Maria Kelt, departementsråd, Justitiedepartementet, säger så här:

• Etableringen av Internationella brottmålsdomstolen i Haag utgjorde ett historiskt steg i kampen mot straffrihet för vissa mycket allvarliga internationella brott. De förslag den svenska regeringen nu beslutat remittera till lagrådet är ett ytterligare ett viktigt steg på nationellt plan. Förutom att folkmordsregleringen och bestämmelserna om krigsförbrytelser blir mycket tydligare och ligger mer i linje med Sveriges tvingande internationella åtaganden på området införs också ett nytt brott; brott mot mänskligheten. En annan principiellt viktig nyhet är att reglerna inom den humanitära rätten gjorts tillämpliga även för icke-internationella konflikter i betydligt större utsträckning än tidigare. Ytterligare en viktig komponent utgör förslagen om förmans ansvar som syftar till att åstadkomma ett tydligt ansvar för de personer som befinner sig högt i en militär eller civil hierarki och som inte agerar när underlydande står i begrepp att begå sådana brott eller har begått dem 

• Lagstiftningen är också speciell i det att den kan sägas avvika från svensk lagstiftningstradition på straffrättens område. Här rör sig lagstiftaren nästan uteslutande i en internationell miljö och de är de begrepp, rubriceringar eller rekvisit som används i folkrätten som ligger till grund för lagförslaget. Det innebär också att ledning för lagtolkning och lagtillämpning som söks utanför ramen för förarbetena får hämtas bl.a. i internationell domstolspraxis och internationell doktrin. 

• Det har varit ett utmanande men mycket lärorikt arbete med reformen som jag hoppas lägger grunden för en mer ändamålsenlig tillämpning av det regelverk som gäller för dessa ytterst allvarliga brott, avslutar Maria Kelt, chef för Straffrättsenheten på Justitiedepartementet.

Är det allt? 

Nej, regeringen låter en del av Internationella straffrättskommitténs förslag bli föremål för en fortsatt beredning eller utredning.

För det första gäller uppskovet ändringar i brottsbalken, däribland frågan om ett särskilt straff för tortyr. Enligt min mening finns det goda skäl för att i enlighet med utredningsförslaget införa en regel om straff för tortyr enligt 1984 års FN-konvention.

Göran Melander, professor emeritus, internationell rätt, tidigare föreståndare för Raoul Wallenberginstituet, Lund, säger så här om detta:

• Ja, det var verkligen på tiden. Men bättre sent än aldrig. Jag förstår inte varför det ska vara så svårt att införa brottet tortyr i BrB. Tortyrkonventionen var ett svenskt förslag (Hans Danelius), och brottet tortyr borde ha införts i samband med Sveriges ratifikation. Det svenska argumentet att man tolkar tortyrkonventionen på annat sätt än FN:s tortyrkommitté håller inte. Jag är också övertygad om att övervåld av polis skulle minska om brottet tortyr, så som det definieras i konventionen, införs i BrB.

För det andra vill regeringen ha ytterligare belyst frågan om brottsbalkens föreskrifter om krav på åtalsförordnande (2 kap. 5 §).

Planen är att regeringen ska hinna presentera sina förslag i dessa båda uppskjutna delar i sådan tid att de kan träda i kraft den 1 januari 2015.

Men det finns tredje punkt i utredningsförslaget som regeringen också lämnar utanför förslagen sin lagrådsremiss – dock utan att förutskicka någon fortsatt beredning eller utredning. Det gäller frågan om laga domstol, närmare bestämt en föreslagen ändring i forumreglerna för utomlands begångna brott (19 kap. 2 § rättegångsbalken).

För närvarande har regeringen där getts en möjlighet att – på ansökan av åklagare – för ett visst fall anvisa en behörig tingsrätt och på så sätt göra undantag från vad som annars gäller om lokalt svenskt brottmålsforum. Med stöd av ett särskilt regeringsförordnande kan sålunda exempelvis Stockholms tingsrätt utses som ett reservforum. Enligt utredningsförslaget skulle denna lagkonstruktion ersättas av en regel där Stockholms tingsrätt pekas ut som allmänt reservforum för brottmålen i fråga, men bara när det inte finns någon behörig domstol enligt de allmänna reglerna.

Regeringens inställning får rimligen förstås så att forumreglerna tills vidare ska lämnas utan ändring.

Det kommenteras så här av Magnus Elving, specialiståklagare, Internationella åklagarkammaren, Stockholm:

• Forumfrågan ser jag som oerhört viktig ur praktisk synpunkt. Som det är i dag är det möjligt att ansöka hos Regeringen om att ändra forum. I betänkandet från 2002 föreslogs att den regeln skall slopas och att Stockholms tingsrätt ska vara reservforum. Det innebär att om en person som ska lagföras är skriven i en kommun med en hårt ansträngd  –  lite mindre tingsrätt  –  måste rättegången förläggas dit. Det innebär resursmässiga komplikationer – inte minst i fråga om ett varsamt och säkert omhändertagande av bevispersoner som kanske aldrig någonsin ens har lämnat sin hemby. Det finns också fog att sätta i fråga om alla tingsrätter har kapacitet att genomföra långvariga och logistiskt komplicerade rättegångar av detta slag. Enligt min uppfattning bör Stockholms tingsätt istället bli ett specialforum för den här arten av brott. Under alla förhållanden är det utomordentligt angeläget att behålla möjligheten att ansöka hos Regeringen om byte av forum.

För min del håller jag med Elving. Gjorda erfarenheter pekar otvivelaktigt på att det mest ändamålsenliga och effektiva vore att utan vidare låta alla sådana brottmål gå till Stockholms tingsrätt som specialforum.