DEBATT – av Magnus Åhammar, rådman vid Förvaltningsrätten i Stockholm.
I centrum för vår svenska rättsstat står riksdagen, vår folkvalda lagstiftande församling. Riksdagen ska genom regelgivningen skapa förutsägbara spelregler för individer och företag. Lagreglerna ska i så stor utsträckning som möjligt vara tydliga, gälla generellt och inte för avgränsade grupper av personer samt passa in i systemet; de ska inte stå i konflikt med andra rättsregler.
Redan i regeringsformens 1 § framgår kärnan för vår svenska rättsstat:
”All offentlig makt utgår från folket”. Riksdagen, regeringen och dess myndigheter arbetar på uppdrag av det svenska folket. Den lagstiftande och den verkställande makten får sin legitimitet via det förtroende valmanskåren överlämnat till dem. Om riksdagen och regeringen inte lever upp till det förtroende som visats dem kan ansvar utkrävas genom att nya majoriteter röstas fram i nästa val.
”Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt”. För att vi ska ha en fri åsiktsbildning krävs att yttrandefriheten fungerar. I praktiken betyder detta att det måste vara möjligt att kritisera den förda politiken och att det finns en arena där sådan kritik kan nå ut till medborgarna. Till demokratibegreppet, den fria åsiktsbildningen, kan också fogas att vi är beroende av att valmanskåren kan hålla sig informerad och därefter självständigt ta ställning till olika politiska alternativ. Om stora grupper i samhället är beroende av bidrag för sin försörjning finns risker för att en sådan beroendeställning till en viss förd politik undergräver självständiga ställningstaganden vid ett val. Den svenska demokratin är kvalitativt sett beroende av en utbildad och relativt stor och självförsörjande medelklass för att fungera tillfredsställande.
”Den offentliga makten utövas under lagarna”. Att maktutövningen ska ske med stöd av lag grundas i att enskilda och juridiska personer i vår rättsstat ska kunna förutse vad deras agerande får för konsekvenser. I en rättsstat ska inte ingripande beslut från myndigheter komma som en överraskning utan besluten ska vara lagligen grundade och de relevanta bestämmelserna ska vara kända för medborgarna. Förbudet mot att införa retroaktiv lagstiftning räknas också som en viktig rättsstatlig princip.
Lagrådet har satt extra belysning på frågan om föreslagen ny lagstiftning är tillräckligt tydlig för att den ska kunna fungera på avsett sätt när den ska tillämpas i praktiken. Av lagrådets yttrande över förslaget till ändring i lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (prop. 2017/18:252 s. 117 f.) [angående uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå] framgår bland annat följande. ”Lagrådet har tidigare framfört synpunkter på regleringen i de tillfälliga lagarna och bl. a. anfört att dessa är mycket svårtillgängliga … De tillfälliga lagarna ska, under en viss tid, tillämpas parallellt med utlänningslagen, och modifierar denna lag på olika sätt … Den tillfälliga lagen var redan när den infördes år 2016 mycket komplicerad. Genom ändringarna år 2017, då ett antal regler om uppehållstillstånd vid gymnasiestudier infördes, försvårades möjligheten till överblick ytterligare. Dessa utbildningsanknutna regler med dess olika förutsättningar och verkningar blev till ytterlighet komplicerade och svårgripbara … De nu lämnade förslagen innebär i olika avseenden att dessa svårigheter förstärks. Den nya regeln om uppehållstillstånd i vissa fall vid långa handläggningstider har många och till viss del komplicerade rekvisit som i flera fall kan principiellt ifrågasättas … Lagrådet … anser att gränsen har nåtts för vad som är acceptabelt i fråga om hur lagstiftning kan utformas.”
Lagrådet har i exemplet ovan försökt att försvara den rättsstatliga principen om att lagstiftning måste vara tillräckligt tydligt utformad för att myndigheter ska kunna fatta korrekta beslut och för att de individer som träffas av lagstiftningen ska kunna förutse hur deras agerande kommer att bedömas enligt den nya lagstiftningen.
Domstolarna, den tredje statsmakten, består av självständiga domare som inte är folkvalda. Detta innebär att domarna har ett stort ansvar för att utöva sitt ämbete med beaktande av saklighet och opartiskhet eftersom de inte kan avsättas vid ett kommande val. Domstolarnas roll centreras kring frågor som rör maktförhållanden mellan staten och medborgarna. Domstolarna utövar kontroll över att myndigheterna sköter sina maktpåliggande uppgifter i enlighet med gällande rätt så att inga enskilda kommer i kläm respektive så att enskilda uppfyller sina skyldigheter. Domstolarna bevakar att medborgarnas mänskliga rättigheter tillgodoses och att saklighet, objektivitet och ickediskriminering kännetecknar rättstillämpningen.
Samhällsutvecklingen har gått åt ett håll som medfört att fler och fler frågor löses inom ramen för ett internationellt samarbete. Denna utveckling har säkert sina goda sidor men det finns också en avigsida i form av att beslutsfattandet kommer längre ifrån medborgaren. Själva kärnan i samhällskontraktet; dynamiken mellan folket och de folkvalda, riskerar att urholkas allt mer.
Med ”demokratiskt underskott” får förstås en situation där beslutsfattande institutioner inte står under demokratisk kontroll och ansvarsutkrävande. Vad gäller EU och dess institutioner har länge förts en diskussion kring dessa institutioners befogenheter och svårigheterna för medborgarna att påverka besluten. Denna fråga är fortfarande aktuell även om det direktvalda Europaparlamentet har fått successivt utökade befogenheter att fatta beslut tillsammans med Europeiska unionens råd. Parlamentsvalet i de olika medlemsländerna kännetecknas av ett lågt valdeltagande. De två lagstiftande församlingarna utgörs av ministerrådet och parlamentet. Beroende på utfallet av val i de olika medlemsländerna förändras rådets sammansättning. För oss vanliga medborgare är det inte helt lätt att hänga med i hur de olika partigrupperingarna i parlamentet hålls samman och hur dessa partigrupperingar kan genomföra förhandlingar om lagars slutliga utformning. Vidare kan nämnas att den politiskt oberoende centralbanken (ECB) har ett inflytande över penningpolitiken samt att domstolen (ECJ) har sista ordet i en lång rad EU-rättsliga frågor med inslag av politiska policyfrågor.
Riksdagens Miljö- och jordbruksutskott uttalade (2021/22:MJU8) bland annat följande efter att ha granskat EU-kommissionens meddelande om en ny skogsstrategi för 2030. ”Utskottet välkomnar att kommissionen nu har antagit en ny EU-skogsstrategi. Det behövs ett strategiskt ramverk som, med respekt för medlemsstaternas nationella kompetens i de skogliga frågorna, syftar till att förbättra samordningen på EU-nivå. Enligt utskottets mening är det dock mycket bekymrande att vissa av initiativen i strategin går i en riktning som innebär ökad detaljreglering, ökad centralisering och ökade överstatliga inslag, vilket strider mot det nationella självbestämmandet. Någon gemensam skogspolitik nämns inte i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt … Vidare anser utskottet att det är olämpligt att kommissionen försöker styra olika skogsproduktionsmetoder. En mångfald av brukningsmetoder utifrån medlemsstaternas olika förutsättningar behöver främjas.”
Ett eventuellt medlemskap i NATO kommer att minska riksdagens och därmed det svenska folkets möjligheter att bestämma över hur mycket pengar vi ska satsa på vårt försvar. Enligt artikel 5 i NATO-avtalet ska en attack på en medlemsstat betraktas som en attack mot alla medlemsstater. En attack riktad mot en medlemsstat förpliktar inte alla andra stater att direkt engagera sig i militära aktionen men de ska komma den attackerade staten till assistans. Denna assistans kan utformas på ett sätt som bedöms nödvändigt, inklusive användandet av militära medel. Förpliktelserna enligt artikel 5 ska ses mot bakgrund av rekommendationerna om att upprätthålla en adekvat försvarsbudget. Målsättningen är att medlemsstaterna ska spendera 2 % av landets BNP på försvaret. År 2021 uppgick de svenska försvarsutgifterna till 78 miljarder kronor, vilket motsvarade 1,43 % av vårt BNP.
Kärnvapen är en del av Natos militära strategi. Genom Nato har USA sedan länge placerat ut kärnvapen i Europa. Enligt artikel 1 i icke-spridningsavtalet (NPT) är det förbjudet för kärnvapenstater att förflytta kärnvapen till kärnvapenfria stater. Artikel 2 kräver att kärnvapenfria stater inte tar emot kärnvapen eller övertar kontroll över kärnvapen. USA hävdar att utplaceringen av kärnvapen i Europa inte strider mot icke-spridningsavtalet eftersom kontrollen över vapnen inte överlämnas till värdlandet. Sverige har ratificerat icke-spridningsavtalet. Frågan om amerikanska kärnvapen kan placeras på svenskt territorium via Nato får betraktas som öppen.
Utrikesutskottet uttalade bland annat följande i sitt betänkande (2021/22:UU20). ”Utskottet konstaterar att det framgår av de utredningar som beskrivs i bakgrundsavsnittet att ett medlemskap i Nato även omfattar ett åtagande till organisationens kärnvapendoktrin och den strategiska avskräckningen. Samtidigt är Nato en mellanstatlig organisation där varje medlemsstat behåller sin politiska självständighet, och alliansen fattar sina beslut genom enhällighet. Organisationens mellanstatliga grund innebär att varje medlem behåller rätten att besluta om eventuell utplacering av kärnvapen samt permanent utplacering av utländsk trupp på det egna territoriet. Utskottet konstaterar att varken Norge eller Danmark har lagstiftning eller formella förbehåll i sitt Natomedlemskap som förbjuder kärnvapen på respektive territorium. Båda länderna har emellertid gjort unilaterala viljeyttringar (deklarationer) om att inte ha kärnvapen utplacerade på sina territorier i fredstid.”
Världshälsoorganisationen (WHO) förbereder ett globalt avtal med syfte att förebygga och hantera framtida pandemier. Avsikten är att avtalet ska kunna signeras i maj 2024. Förslaget till avtal överför makt till WHO vad gäller en global styrning av hanteringen av en pandemi. Avtalet kan innehålla definitioner av vad som ska betraktas som en pandemi och när en sådan är konstaterad kan WHO kräva att medlemsstaterna vidtar specifika åtgärder.
En fråga att ställa sig är väl om det kommande avtalet kan ge WHO mandat att styra medlemsstaternas åtgärder vid en eventuell framtida pandemi. Kan det bli obligatoriskt med att stänga ned vissa samhällsfunktioner (lockdowns), social distansering, användande av vissa vacciner eller vaccinpass?
Om detta avtal blir till verklighet kommer alltså makten över när en sjukdom ska förklaras vara en pandemi och vilka åtgärder som ska sättas in förflyttas från Riksdagen, regeringen och dess myndigheter till WHO.
Pandemin stresstestade rättsstaten.
Tyvärr måste man konstatera att rättsstaten inte stod pall för denna test. Regler om användande av så kallade vaccinpass infördes. Regeringen utnyttjade ett bemyndigande i 7 § första stycket lagen (2021:4) om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19 [pandemilagen] om att meddela föreskrifter om ”andra åtgärder för att förhindra smittspridning”. Detta tillvägagångssätt kan kritiseras. När det gäller att inskränka våra grundlagsfästa mänskliga rättigheter i form av att endast efter informerat samtycke acceptera medicinering i form av vaccin, rörelsefrihet och mötesfrihet måste reglerna ges i lagform. Detta för att riksdagen ska kunna debattera och skärskåda inskränkningar i medborgarnas friheter innan lagstiftning genomförs. Genom att med stöd av ett ”andra åtgärder”-bemyndigande införa förordningsbestämmelser om vaccinpass rundades alltså i praktiken lagkravet. Detta tillvägagångssätt medförde därför att reglerna om covidpass inte blev föremål för någon formell riksdagsbehandling. Nu kan man ju invända att en sådan debatt med all sannolikhet inte hade inneburit att bestämmelser om vaccinpass inte hade införts. Detta sagt mot bakgrund att den dåvarande oppositionen av allt att döma snarare förespråkade än större inskränkningar i ovaccinerade medborgares friheter. Dock får man inte tappa den rättsstatliga poängen ur siktet. Att upprätthålla formkraven på lagstöd för att införa rättighetsinskränkningar ger genom en sedvanlig riksdagsbehandling medborgarna en möjlighet till insyn i motiven till en föreslagen lagstiftning liksom en grund för att återkoppla till respektive förstärka de politiska krafter som eventuellt vill lyssna på medborgarnas reaktioner och viljeriktningar i frågan.
Riksdagens konstitutionsutskott formulerade år 1948 en grundsats av innebörden att ingrepp i människors rätt och frihet endast får äga rum med stöd av allmängiltiga regler som i lika mån gäller för medborgare och på så sätt sätter en spärr för godtycke och väld. Vidare framhöll utskottet att omsorgen om människors rätt och frihet också ska visas genom att sådana allmängiltiga regler, om de avser mer väsentliga ingrepp, ska skapas under riksdagens medverkan, efter en fri och öppen diskussion (utlåtande nr 17, 1948, s. 7).
Av 2 kap. 6 § regeringsformen framgår bl.a. att var och en är gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp (inbegripet vaccinationer, min anmärkning). Av 2 kap. 8 § regeringsformen framgår att den som är svensk medborgare är tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket samt att lämna landet. Enligt 20 och 21 § § får skyddet mot kroppsligt ingrepp och rörelsefriheten begränsas genom lag endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle.
Regeringen och Folkhälsomyndigheten lämnade rekommendationer om att begränsa resor från hemorten motsvarande en till två timmar med bil. Denna avrådan från längre resor står alltså i stark kontrast till medborgarnas rätt att fritt röra sig inom riket. Av rättsstatligt intresse är väl hur dessa råd om begränsad rörelsefrihet lämnas i form av rekommendationer eller avrådan utan att presenteras i lag eller förordning. Frågan uppkommer naturligtvis om dessa allmänna råd, rekommendationer eller avrådan i samband med grundlagsfästa rättigheter kommer att uppfattas som ett indirekt tvång och stigmatisera beteenden som avviker från de givna råden. I slutändan medför en oklar regelgivning också tveksamheter kring om det aktuella förvaltningsförfarandet beaktar alla likhet inför lagen och lever upp till den saklighet och opartiskhet som krävs.
I takt med att rättsstaten försvagas kommer vår lojalitet att söka sig åt annat håll. Med överraskande lagar och ändrade förutsättningar kommer fundamentet för vårt samhällskontrakt, allas likhet inför lagen, att ändras och vår lojalitet kommer i stället att begränsas till grupper av människor med lika bakgrund som vår egen eller samma religion eller andra gemensamma nämnare.
