DEBATT: ”Om motivering av offentliga beslut”

DEBATT – av Anders Lundberg, professor emeritus vid Försvarshögskolan.

De folkvalda församlingarna – riksdag, regionfullmäktige och kommunfullmäktige – behöver inte motivera sina beslut. Men för myndigheter, inkl. domstolar, är huvudprincipen den att alla beslut ska motiveras, i synnerhet beslut som rör enskilda, och som går enskilda emot.

Sådan är huvudprincipen i varje demokratiskt rättssamhälle och skälen till det är
ganska uppenbara. Men i andra samhällsformer har det inte alltid varit så, och även i våra dagars Sverige finns det undantag. JO ger aldrig några skäl då en anmälan lämnas utan åtgärd och domstolarna motiverar inte avslag på ansökningar om prövningstillstånd (pt).

Varför finns dessa undantag? Bör de finnas? Hur ser de bestämmelser ut som
medger dessa undantag? Och hur kommer det sig att man inte finner dessa
undantag i lagtexterna? Svaren på de frågorna är olika för de olika organen.
I instruktionen för JO står ingenting om motivering av beslut. Runt år 2000 slog en
chefs-JO fast att JO inte ska motivera beslut att lämna anmälningar utan åtgärd.
När det gäller beslut att vägra pt har lagstiftaren valt en väg för Högsta domstolen
och en annan för Högsta förvaltningsdomstolen. För HD gäller rättegångsbalken
(RB) och för HFD gäller förvaltningsprocesslagen (FPL).
RB föreskriver att dom ska innehålla domskälen. Men ett beslut att vägra pt är inte en dom utan ett s.k. slutligt beslut. För ett sådant gäller i stor utsträckning samma regler som för dom, dock inte när det gäller motivering. Ett slutligt beslut behöver bara motiveras ”om det behövs med hänsyn till frågans beskaffenhet”.

HD tycks förutsätta att avslag på pt alltid är av sådan beskaffenhet att motivering inte behövs.
För HFD har det inte gått att göra på samma sätt. Begreppet slutligt beslut används inte i FPL. I FPL talas det bara om avgörande av mål. Om detta står det så här: ”Rättens avgörande av mål skall grundas på vad handlingarna innehåller och vad i övrigt förekommit i målet.
Av beslutet skall framgå de skäl som bestämt utgången.”

Att vägra pt är ett sätt att avgöra mål. Ändå motiverar HFD inte beslut att vägra pt. Hur hänger det ihop?
Jo, Lennart Geijer, som var justitieminister då FPL kom till, lät skriva i propositionen, inte i lagtexten, att HFD (som då hette Regeringsrätten) inte skulle behöva motivera avslag på pt-ansökan.
Om förarbetena till en lag strider mot själva lagen, är det lagen som gäller. Men inte i det här fallet. Den oegentligheten ansåg Geijer tydligen var ett mindre ont än att i själva lagtexten befria HFD från motiveringsplikten. Det hade varit en skönhetsfläck på lagen, som kunde ge anledning till många protester. Men propositionen inte är lika lätt att få fram som lagtexten.

Är det rimligt att JO, HD och HFD ska vara befriade från huvudprincipen, dvs. att
beslut ska motiveras. Nej,inte alls! Det är helt emot medborgarnas intressen. Och
det är inte svårt för JO eller domstolarna att tala om varför de gör som de gör. Låt se!
Först tar vi JO. Någon uppfattar ett handlingssätt från en myndighet som olämpligt, och möjligen tjänstefel, samt anmäler den ansvarige till JO. Om JO inte vidtar åtgärd, kan det bero på att handlingssättet faktiskt inte är tjänstefel. Det kan JO mycket väl säga ut. Men det kan ha varit ett tjänstefel, som JO ansåg så lindrigt att åtgärd inte behövdes. Också det tål att sägas ut.

Med sådana enkla motiveringar får allmänheten värdefulla upplysningar om vilka
typer av tjänstefel JO betraktar som lindriga och vilka förseelser som JO inte alls
uppfattar som tjänstefel.
Men ett tjänstefel kan vara grovt och ändå inte föranleda åtgärd. Då är det svårare för JO att ge en acceptabel motivering. Det skulle emellertid vara egendomligt om JO gav sina skäl i vissa fall, men inte i andra fall. Den svårigheten har en chefs-JO som sagt löst genom att bestämma att skäl aldrig ska ges.

En bättre lösning hade förstås varit att aldrig fatta beslut som JO inte är beredd stå till svars för. Den valda lösningen har undergrävt JO:s trovärdighet och är ett av fler tecken på att JO håller på att överleva sig själv.
Sen tar vi fallet att en domstol, t.ex. HD, vägrar pt. Vi antar att klaganden har följt
lagens föreskrift att ange ”de omständigheter som åberopas till stöd för att
prövningstillstånd skall meddelas”.
HD finner kanske att de omständigheterna inte räcker för att meddela pt. Det borde HD i så fall förklara. För allmänheten är sådana förklaringar värdefulla. De ger viss upplysning om när det inte lönar sig att begära pt. Som läget är nu, finns inga sådana upplysningar att gå efter. Följden har blivit att HD får stora mängder
ansökningar om pt, som inte har en chans att beviljas. Det betyder åtskilligt
bortkastat arbete för såväl klagandena som för HD.

Det är viktigt att beslut som kan överklagas åtföljs av de verkliga skälen. Ett
överklagande ska ju ha sin grund i att skälen inte håller. Därför är det också viktigt
att domskäl uppfyller vissa minimikrav. Men även beslut som inte kan överklagas
måste motiveras. Det finns en rad anledningar till det, Orättfärdiga beslut bör
debatteras i öppna medier. Det kan resultera i ändringar av lag och praxis och kan bidra till att höja kvalitén på offentligt beslutsfattande.

Och slutligen: Beslutsfattare låter ibland sina avgöranden styras av sidohänsyn; hänsyn till ”material som inte hör till målet”, som Lennart Geijer uttryckte saken i propositionen till FPL. När ett beslut ger anledning att misstänka sidohänsyn, är en trovärdig motivering av beslutet det bästa, och kanske enda, sättet att undanröja sådana misstankar.