”Bevarandeföreläggande – ett nytt tvångsmedel som kan göra oss till hemliga angivare?”
DEBATT – av Conny Larsson, advokat, och Björn Persson, jur. kand., Advokatfirman Singularity Law AB.
Den 1 maj 2021 föreslås nya regler träda i kraft som innebär att alla, även enskilda personer, ska kunna föreläggas att spara viss kommunikation som kan bli till nytta i brottsutredningar. Bestämmelserna ska införas i rättegångsbalken (1942:740) (RB) och ge myndigheterna nya verktyg i arbetet mot brottslighet. En ny bestämmelse ska införas i RB 27:16 som ska ge undersökningsledare eller åklagare rätt att förelägga vem som helst, även privatpersoner, att spara elektronisk kommunikation på det sätt som anvisas i föreläggandet (bevarandeföreläggande). Detta ska säkerställa att informationen finns kvar så att den senare kan inhämtas, t.ex. genom ett beslag enligt RB 27:1. Den som föreläggandet riktas emot ska samtidigt omfattas av en särskild tystnadsplikt enligt en ny bestämmelse, RB 27:16a. Detta innebär en skyldighet för alla att i hemlighet bistå myndigheterna genom att spara informationen och att på myndigheternas begäran bli ett slags angivare. Av någon anledning har detta inte uppmärksammats och inte blivit föremål för någon debatt, trots att det är fråga om regler som ger samhället ytterligare och även långtgående verktyg för övervakning av befolkningen.
Bevarandeföreläggandet syftar till att säkra bevis som kan vara av intresse i utredningen och ska kunna användas oavsett vilket brott det gäller. Det krävs inte att det finns någon som kan misstänkas för brottet och inte heller spelar det någon roll vilka påföljder som kan bli aktuella, d.v.s. det krävs inte att det är fråga om ett brott av viss allvarlighetsgrad. Bevarandeföreläggandet får gälla i högst 90 dagar, men ska kunna förlängas med ytterligare högst 90 dagar under vissa förutsättningar. I föreläggandet måste preciseras vilka meddelanden det är fråga om och det får därmed inte omfatta all kommunikation under den aktuella tiden.
Föreläggandet ska endast få omfatta kommunikation som den förelagde ”har” tillgång till, vilket avser sådan information som finns när föreläggandet meddelas. En fråga som då inställer sig är om bevarandeskyldigheten även kommer att omfatta kommunikation som tillkommer efter föreläggandet och inom den tid som föreläggandet gäller. Enligt förarbetena ska föreläggandet inte kunna innebära en sådan skyldighet, utan ska bara få avse sådana uppgifter som redan finns när föreläggandet meddelas.
Beviskravet för att ett bevarandeföreläggande ska få meddelas är lågt och det räcker att uppgiften ”skäligen kan antas ha betydelse”. Föreläggandet ska inte få riktas mot den misstänkte själv och inte heller mot någon närstående till denne. Det ska dessutom inte spela någon roll om kommunikationen omfattas av sekretess hos den förelagde, t.ex. advokatsekretessen eller källskyddet enligt tryckfrihetsförordningen (1949:105) (TF). Inga formkrav uppställs för föreläggandet, men det ska som huvudregel vara skriftligt och däri kan anges närmare hur den förelagde ska gå till väga för att rätta sig efter föreläggandet. Det ska också vara möjligt för den förelagde att begära domstolsprövning av föreläggandet.
I RB 27:16a införs en regel om sekretess för den som fått bevarandeföreläggandet. Det ska därmed vara förbjudet under straffansvar att avslöja att föreläggandet erhållits.
På grund av Budapestkonventionen är Sverige mer eller mindre tvunget att införa reglerna om bevarandeföreläggande och det framgår tydligt av konventionen att föreläggandet även ska kunna riktas mot privatpersoner. Utifrån detta perspektiv är det förståeligt att de föreslagna bestämmelserna införs. Samtidigt måste rimligheten och lämpligheten i detta slags bestämmelser ändå få ifrågasättas.
Vad gäller det faktiska behovet av bevarandeförelägganden, även mot privatpersoner, kan konstateras att de brottsutredande myndigheterna egna uppgifter härom godtas rakt av utan att det krävs någon närmare utredning eller bedömning. Det finns inga uppgifter om brottsutredningar som misslyckats p.g.a. att bevarandeförelägganden ännu inte kunnat meddelas och att misslyckandet inte berott på andra orsaker. Det finns heller ingen närmare analys avseende nyttan av bevarandeförelägganden. Det är vanligt att lagstiftaren utan närmare bedömning godtar myndigheternas blotta påståenden om behovet och nyttan av olika åtgärder. Datalagringsutredningen kom fram till att det saknas anledning att ifrågasätta myndigheternas påståenden om behovet. Där framhålls att det inte är möjligt att bedöma och redovisa i vilken mån de lagrade uppgifterna har bidragit i en utredning. Det finns ingen statistik över om uppgifterna har varit direkt avgörande i utredningen och inte heller där avsaknaden av sådana uppgifter direkt har medfört att utredningen misslyckats. Det är likadant när det gäller frågan om behovet av att kunna meddela bevarandeföreläggande.
Innan nya tvångsmedel införs kan det vara värt att undersöka hur de som redan finns används och för vilket syfte. I en redovisning från december 2020 avseende hur de rättsvårdande myndigheterna under 2019 använt tvångsmedlen framgår en stigande tendens och att användningsområdet till största delen omfattar utredning av narkotikabrott. Utifrån detta kan övervägas om behovet av att lagföra narkotikabrott överväger riskerna med att normalisera ingripande övervakning av landets befolkning. Det kan även övervägas om det är sannolikt att ytterligare övervakning kommer att ha en gynnsam påverkan på brottslighetens utveckling. Det sistnämnda är visserligen beroende av fler omständigheter, men det finns inga tecken på att brottsligheten minskar för att den kan bli föremål för tvångsmedlen. Detta gör att tvångsmedlens effektivitet måste ifrågasättas. Om inte ökad övervakning leder till att brottsligheten minskar (eller att brottsligheten trots tvångsmedlen i vissa fall ökar), torde detta utgöra skäl som talar mot införande och användning av tvångsmedlen. I annat fall framstår det alltmer som ett självändamål att införa och bibehålla tvångsmedlen. En skyldighet att bevara lagrade uppgifter kan bidra till enskildas upplevelse av att få sin privata sfär och frihet inskränkt och att de upplever sig som övervakade. Införandet av en möjlighet till bevarandeföreläggande kräver därför att åtgärden är välmotiverad. Om allmänheten i allt högre grad upplever sig vara övervakad av myndigheterna kan detta leda till minskat förtroendet för rättssystemet, särskilt om övervakningen sker på grunder som kan upplevas som oklara.
Skyddet för den personliga integriteten får endast inskränkas för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Denna proportionalitetsprincip gäller inte enbart i de konkreta situationer där de olika tvångsmedlen ska användas, utan ska beaktas redan i lagstiftningsarbetet när regeln utformas.
I förarbetena anges uttryckligen att bevarandeförelägganden knappast kommer att bli aktuellt mot enskilda. Om så är fallet måste vi fråga oss om möjligheten att kunna tillgripa bevarandeförelägganden mot privatpersoner egentligen är förenlig med proportionalitetsprincipen och varför den överhuvudtaget införs. Då blir det särskilt tveksamt om en sådan möjlighet verkligen överväger de nackdelar som förslagen innebär för den personliga integriteten. Det kan då rentav ifrågasättas om de nya bestämmelserna i RB och Budapestkonventionen egentligen är förenliga med Europakonventionen om de mänskliga fri- och rättigheterna.
Om allmänheten känner att de föreslagna bestämmelserna om bevarandeföreläggande går för långt finns det också en risk för att reglerna blir kontraproduktiva. Vissa av remissinstanserna oroar sig för att allmänheten kan uppfatta bestämmelserna som att de görs till angivare och att lojalitetskonflikter kan uppkomma med den som är av intresse i utredningen. Det kan finnas ett motstånd mot att behöva bistå myndigheterna med uppgifter om sina släktingar, vänner och bekanta. Denna oro avfärdas emellertid rakt av i förarbetena utan någon närmare förklaring. Det finns många sätt för den förelagde att obstruera mot föreläggandet och som myndigheterna inte alltid kommer att kunna beakta. T.ex. kan det påstås att den kommunikation som föreläggandet avser inte finns kvar hos den som föreläggs, utan att myndigheten har reell möjlighet att kontrollera påståendet. Därtill skulle den tjänst i vilken kommunikationen finns lagrad kunna sägas upp och avslutas, varefter kommunikationen försvinner. Därutöver kan myndigheterna i sin iver att bedriva en framgångsrik utredning missa att göra en sådan proportionalitetsavvägning som tar den hänsyn till den personliga integriteten och som förutsätts i förarbetena. För att inte beslut om tvångsmedlen ska bli slentrianmässiga behöver det finnas effektiva sanktionsmöjligheter som gör att de bara används när det är motiverat, Det behövs också en effektiv övervakning avseende hur tvångsmedlen används. För att få till ett balanserat användande av tvångsmedlen kanske lagstiftningen måste kompletteras med uttryckligt krav på att besluten fattas av en utpekat ansvarig, samt att tjänstemannaansvaret stärks.
Det finns en viss risk att myndigheterna kan uppfatta bestämmelserna så att ett bevarandeföreläggande ska kunna omfatta även sådan kommunikation som tillkommer under den tid som föreläggandet gäller och inte endast den kommunikation som fanns när föreläggandet meddelades. En sådan tolkning verkar inte heller vara i direkt strid med hur artikel 16 i Budapestkonventionen utformats.
Lagstiftning är allt som oftast en avvägning mellan olika intressen. Allmänheten har inte bara ett intresse i att den personliga integriteten inskränks i så liten utsträckning som möjligt, utan även i att myndigheterna har effektiva medel för att kunna bekämpa brott och skydda oss mot brott. Utvecklingen på det informationstekniska området är snabb och ger möjlighet att begå brott både anonymt och på distans. Tekniken gör det även enkelt att dölja spår. På detta sätt försvårar teknikutvecklingen myndigheternas brottsbekämpande verksamhet och medför att intresset för myndigheterna att kunna ha åtkomst till all slags information blir allt större. Myndigheternas intresse att mer eller mindre fritt kunna och i allt högre grad få tillgång till alla slags uppgifter som kan vara av intresse är mot den bakgrunden inte helt obegripligt.
Riksdagen kommer självklart att införa reglerna om bevarandeföreläggande i enlighet med förslaget. Därefter får vi se i vilken omfattning sådana förelägganden kommer att meddelas och hur detta kommer att påverka allmänhetens inställning och förtroende för den brottsutredande verksamheten. Goda intentioner får inte alltid goda konsekvenser.
