Lagtolkning, rättstillämpning och de grundlagsfästa principerna om ”förbud mot ministerstyre” som omvänt blir ett krav på myndigheternas ”självständighet”.
Under de senaste två månaderna har jag brottats allt mer med dessa frågor, dels under mina lektioner i Statsrätt på Stockholms Universitet, dels genom att följa den allmänna debatten i våra medier och slutligen genom att läsa domar från migrationsdomstolarna.
Vad betyder egentligen grundlagens (RF 11:2 och 7 §§) påbud om domstolars och förvaltningsmyndigheters ”rätt” till självständighet vid rätts- respektive lagtillämpning i det enskilda fallet?
Mina stackars studenter frågar mig oroligt:”Innebär dessa lagrum att man som offentliganställd lagtillämpare inte får eller skall läsa förarbeten och ta hänsyn till dessa vid tolkningsarbetet? Vad skulle myndighetschefen säga då? Får man sparken?”
En i och för sig förståelig oro, men samtidigt en så typisk ”osjälvständig svensk” reaktion. Med det sistnämnda menar jag helt enkelt att frågan inte är om man får/skall läsa allt tillgängligt och relevant material inför ett beslut eller dom, utan att frågan är om man anser sig vara ”bunden” av vad som sägs i kringlitteraturen till en lagtext – av vilken man är bunden enligt den statsrättsliga legalitetsprincipen.
Jag använde ovan beteckningen ”kringlitteratur” till en lagtext. I detta uttryck inkluderar jag självfallet alla lags förarbeten i akt och mening att försöka ”tjata” in professor Folke Schmidts tes från år 1955 ”att en klar och entydig lagtext aldrig får åsidosättas med stöd av uttalanden i ett förarbete”, i vilken Regeringsrätten instämt genom bl.a. RÅ 1996 ref 5.
Denna tes innebär å andra sidan att om lagtexten inte är klar och entydig, så måste tillämparen lösa sitt problem på annat sätt än genom en ren lagtillämpning. Här måste således en analys av situationen, jämförd med möjlig tillämplig rättsreglering, utföras och det är då det blir svårt för såväl en svensk jurist som annan tillämpare vid våra myndigheter. Vågar man agera självständigt i detta läge och kanske anse att t.ex. ett ”tillstånd av något slag” är skäligt/synnerligen angeläget – trots att det inte omnämnts i lagtext eller kringlitteratur? Är det inte enklare och tryggare att i detta läge besluta eller döma till sökanden nackdel?
Under de senaste månaderna har frågan om Utlänningslagens uttolkning och förenlighet med EU-rätten samt internationella deklarationer varit i medias fokus. Så sent som igår fick jag själv förfrågan om jag ville delta i en debatt angående asyllagrummets tillämpning i ärenden rörande kvinnor, som åberopat just genusgrunden för att erhålla ett uppehållstillstånd. Eftersom jag inte är expert på just den aspekten och då det finns många duktiga forskare som bättre behärskar den specifika frågan, avböjde jag att i dagsläget delta i just den debatten. Frågeställningen utgör dock en fråga inom ramen för det principiella problemet: ”Hur skall vi få svenska myndigheter, dvs. förvaltningsmyndigheter och domstolar, att axla problemet att fatta egna beslut? ”
Att skylla på att förarbetena tiger om annat än vissa, i lagtext eller förarbeten uppräknade, exempel på hur lagstiftaren tänkt sig tillämpningen hjälper inte, det är enligt RF 11:2 alt 7 ingen godtagbar ursäkt!
Sistnämnda lagrum innebär enligt sin direkta lydelse ett förbud för alla myndigheter, riksdag och regering, att lägga sig i en domstols eller förvaltningsmyndighets arbete i enskilt ärende. Samtidigt innebär den, som en direkt följd härav, att domstolen och förvaltningsmyndigheten måste fatta sina beslut på egen hand i de fall där lagtexten innehåller en exemplifiering av vad som kan vara tänkbart eller – vilket är vanligt i offentlig rättslig lagtext – anvisningen att en ”skälighetsbedömning” skall ske, dvs. om det inte finns något konkret att ta direkt ur lagtext eller förarbeten, så innebär detta inte att det saknas lagliga möjligheter, de blir bara så många fler – om tillämparen anser detta skäligt eller lämpligt eller i förenlighet med den allmänna rättskänslan.
Hur ska vi då tackla detta existerande problem? Kanske måste lagstiftaren axla rollen av vägledare och stifta ett lagrum i bl.a. utlänningslagen som uttryckligen stipulerar att ett tillstånd ska ges om ett avslag skulle strida mot den allmänna rättskänslan. Jag anser detta motiverat också mot bakgrund av vad vi annars gör mot våra offentliganställda på myndighetsnivå. Dessa får ju i enskilda ärenden faktiskt rollen av ”skarprättare (=bödlar)” – vill vi placera dem i den positionen, eller ska vi inte ta vårt gemensamma ansvar och ge dem ett stöd i omöjliga beslutssituationer?
Som ett exempel på vad jag menar, åberopar jag ånyo en dom från migrationsdomstolen, UM 1659-07, där ordföranden med sin utslagsröst avgjorde att en thailändsk kvinna, utan fungerande njurar och med hjärtsvikt, skall skickas tillbaka till Thailand, då möjlighet till dialysvård finns i Thailand – men med all sannolikhet inte för den fattiga kvinna som avvisades. Skulle Du vilja vara den som, i upplevelsen av att vara bunden av lagens kringlitteratur, anser sig vara tvungen att fatta det beslutet?
Annika Lagerqvist Veloz Roca,
Docent i offentlig rätt, SU
