DEBATT – av Adam Danieli, jurist och idéchef vid Timbro
Rikskansler Axel Oxenstierna har gjort en anmärkningsvärd comeback i den svenska samhällsdebatten. När både Kristdemokraterna och Sverigedemokraterna går till val på att reformera statsförvaltningen har den gamle ämbetsmannen blivit en del av valrörelsen, närmare 400 år efter sin död.
Intresset för den svenska förvaltningens fader är begripligt. Byråkratin i Sverige växer. Långsamma tillståndsprocesser, överreglering och överimplementering av EU-rätt hämmar investeringar och har närmast lamslagit vissa näringar. Tidsutdräkt, svagt ansvarsutkrävande och rättsosäkerhet har brett ut sig. Något behöver göras. Frågan är vad.
Partiernas blickar har riktats mot den särpräglade svenska förvaltningsmodellen, vars rötter brukar spåras till 1600-talets rikskollegier. Myndigheterna lyder under regeringen men är organisatoriskt fristående från Regeringskansliet. Departementen är små, medan myndigheterna förfogar över huvuddelen av sakexpertisen. I enskilda ärenden som rör myndighetsutövning eller lagtillämpning fattar myndigheterna självständiga beslut.
Modellen är unik internationellt. Det gör den inte dålig, men den ställer höga krav för att byråkratin inte ska hamna i överläge. Flera faktorer talar dock för att den balansen har förskjutits.
För det första har EU-rätten skapat en besvärlig gråzon mellan administration och politik. Förhandlingar, framtagande av underlag, tolkning och genomförande kan i dag inte skötas politiskt utan får i allt högre grad hanteras av sektorsmyndigheter som saknar ansvar för helheten – med orimliga resultat.
För det andra har regeringens möjlighet att utveckla administrativ praxis minskat kraftigt sedan överprövningen av förvaltningsbeslut i stor utsträckning flyttades till domstolar. Det har stärkt rättssäkerheten och maktdelningen. Men när allt färre förvaltningsärenden når regeringen har politiken samtidigt förlorat ett viktigt verktyg för att styra tillämpningen av öppet hållen lagstiftning.
För det tredje har myndigheternas makt vuxit i takt med själva statsförvaltningen. Mellan 2010 och 2024 ökade antalet statligt anställda med 37 procent.
Följden är att allt fler intresseavvägningar görs av organ som inte kan ställas till politiskt ansvar. Förskjutningen är särskilt tydlig inom miljö-, migrations- och totalförsvarsområdena och förtjänar en seriös diskussion.
Reaktionerna på KD och SD:s utspel har emellertid varit nedslående. Inte minst från akademiskt håll har frågan avfärdats som irrelevant eller olämplig. Initiativen har rentav beskrivits som ett ”hot mot demokratin”.
Det vittnar om en märklig demokratisyn. Det är varken suspekt eller odemokratiskt att diskutera hur politiskt ansvarsutkrävande ska förenas med rättssäkerhet och sakkunskap. Att den svenska staten skulle styras mer som andra demokratier kan knappast heller utgöra ett hot mot demokratin. Motreaktionen framstår snarare som ett försvar för byråkratin som skydd mot politiker som vill driva ”fel” politik.
Kritiken ger dessutom en missvisande bild av en konflikt mellan en vedertagen modell och radikala reformer. Men det är modellen i sig som har förändrats och balansen som behöver återställas.
KD och SD har samtidigt varit otydliga om hur detta ska gå till. Att riva upp hela förvaltningsmodellen är varken realistiskt eller önskvärt. Däremot finns flera reformer som kan tydliggöra regeringens ansvar för viktiga avvägningar utan att ge avkall på rättssäkerhet eller sakkunskap.
Ge regeringen rätt att besluta om rättsliga ställningstaganden Offentligrättslig lagstiftning behöver ofta vara flexibel och öppet hållen. Det ger myndigheterna stort utrymme att tolka uttryck som ”särskilda skäl” och ”allmänt intresse”. Tolkningarna kan få omfattande konsekvenser, men ligger i dag bortom det politiska ansvarsutkrävandet.
En bättre ordning vore att regeringen vid behov får besluta om generella rättsliga ställningstaganden, utan att ingripa i enskilda ärenden. Det skulle göra det möjligt att avgöra principiella intressekonflikter utan hastigt framtagen lagstiftning eller otillbörliga påtryckningar på myndigheterna.
Inför ett regelbokslut
Riksdagen är folkets främsta företrädare och landets lagstiftare. I praktiken meddelas dock en stor del av reglerna av specialiserade myndigheter efter långtgående delegation. Riksdagen saknar därför överblick över hur den samlade regelbördan utvecklas.
Ett årligt regelbokslut bör redovisa vilka regler som har tillkommit, ändrats och avskaffats samt vilka konsekvenser de får för medborgare och företag. Det skulle tydliggöra det politiska ansvaret för regelgivningen. Liknande redovisningar lämnas redan i länder som Tyskland, Kanada och USA.
Begränsa myndigheternas föreskriftsrätt
Regeringsformen är dessutom ovanligt tillåtande när det gäller subdelegation, alltså att riksdag och regering överlåter normgivningsmakt till myndigheter. Den möjligheten bör begränsas.
Föreskrifter som medför kostnader eller ingriper i enskildas liv bör beslutas på politisk nivå. Nya pålagor bör undertecknas av ansvarigt statsråd, på samma sätt som i exempelvis Finland.
Stärk rätten till domstolsprövning
Om politikens handlingsutrymme vidgas måste också motvikterna stärkas. Dagens möjligheter för enskilda att få prövat om regeringen och myndigheterna håller sig inom lagens gränser är exempelvis otillräckliga.
Kommunala föreskrifter kan som huvudregel prövas i domstol på begäran av kommunmedlemmarna. Motsvarande möjlighet bör finnas för föreskrifter från regeringen och statliga myndigheter. Den som berörs bör kunna få en föreskrift prövad och upphävd om den har kommit till på fel sätt eller går utöver det delegerade mandatet.
Svenskar har med rätta ett stort förtroende för sina institutioner. Men tilltron får inte göra oss hemmablinda. Förvaltningsmodellen är ingen relik att dyrka, utan en ständig balans. När den har förskjutits är det inget hot om politisering att återställa den, utan en nödvändig demokratisk reform.
