DEBATT – av Graham Butler, professor i Europarätt, Linnéuniversitetet
Den svenska lagstiftningsprocessen har länge varit en av statens mer stillsamma styrkor. Statliga utredningar samlar sakkunskap och redovisar förslag till ny eller ändrad lagstiftning. Lagrådet granskar förslagen mot grundlagen och allmänna rättsprinciper. Och därefter lagstiftar riksdagen på grundval av denna beredning. Systemet har aldrig varit fullkomligt, men det har producerat lagstiftning av överlag hög kvalitet och hållit den verkställande makten inom igenkännbara konstitutionella ramar.
Under senare år har denna process eroderat på ett synligt sätt. Regeringens propositioner har drivits igenom riksdagen med kraftigt förkortad remissbehandling, centrala slutsatser i beställda utredningar har förbigåtts, och Lagrådets kritik, ibland allvarlig sådan, som rör förenligheten med regeringsformen, EU-rätten och Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, har viftats bort. Nya lagar som kraftigt förändrat svensk rätt avseende straffansvar och påföljder, migration, medborgarskap, övervakning, och polisverksamhet har samtliga antagits. Resultatet är en växande mängd svensk rätt vars demokratiska härkomst formellt är intakt, men vars konstitutionella härkomst inte är det. Kostnaden bärs, som alltid, av de enskilda som får erfara statens myndighetsutövning.
Sverige har ingen författningsdomstol. Vad vi har är i stället en sedan länge fastslagen skyldighet, kodifierad i regeringsformen, för myndigheter och domstolar att inte tillämpa lagar som strider mot överordnad norm. När det gäller lagstiftningens effekt och konsekvenser för den enskilda medborgaren är det domstolarna som oftast ställs inför sådana normkonflikter. Tingsrätterna, förvaltningsrätterna, hovrätterna, kammarrätterna, Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen. Det är där den enskilde möter staten i frågor om straffrättsliga prövningar, uppehållstillstånd, medborgarskapsbeslut, tvångsåtgärder, med mera. Domstolarna ser, i konkreta fall, vad dålig lagstiftning faktiskt leder till.
När riksdagen har lagstiftat på grundval av en bristfällig beredning, och bortsett från Lagrådets kritik mot nya lagförslag, kommer domstolarna i allt högre grad att behöva pröva de nya lagarna mot grundlagen själv, mot legalitetsprincipen och mot det vidare rättighetsskyddet i regeringsformen. Detta ordinarie fullgörande av de allmänna domstolarnas och förvaltningsdomstolarnas konstitutionella skyldighet blir mer synligt, och mer krävande, just när lagstiftningsprocessen i tidigare led har försvagats.
Detta kräver ett förändrat förhållningssätt. Svenska domstolar har av tradition varit lojala mot lagstiftaren och försiktiga med normprövning. Den försiktigheten var rimlig när riksdagen kunde antas ta Lagrådet på allvar. Den är mindre rimlig nu. Domare kommer att behöva vara beredda att finna, och att uttala, att en viss tillämpning av en lag inte låter sig förenas med regeringsformen, EU-rätten eller Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, och att göra det i motiverade avgöranden som rättsvetenskapen och allmänheten kan granska.
Rättsstaten i Sverige är ännu inte i fullständig kollaps. Men dess tyngdpunkt förskjuts. För närvarande vilar den hos domstolarna. De måste vara beredda att ta sig an uppgiften.
