av Adam Danieli, ansvarig för rättsstatsfrågor, Timbro.
När justitieminister Gunnar Strömmer presenterade regeringens proposition om att stärka grundlagens skydd för domstolarnas självständighet var budskapet att Sverige nu får oberoende domstolar. Det är en överdrift – regeringens förslag lämnar flera hål öppna.
Äntligen får Sverige oberoende domstolar. Så kan man sammanfatta budskapet när justitieminister Gunnar Strömmer innan sommaren presenterade regeringens proposition om att stärka grundlagsskyddet för domstolarnas självständighet, ett förslag som nu ska behandlas i riksdagen.
Bakgrunden är välkänd. Utvecklingen i länder som Polen och Ungern, där auktoritära regeringar systematiskt underminerat domstolarnas oberoende, har gjort svenska politiker medvetna om det egna systemets svagheter. Propositionen kretsar därför helt kring de sårbarheter som utnyttjats i dessa länder.
Grundlagsskyddet för domarna i de högsta domstolarna – justitieråden – föreslås bli starkare, bland annat genom att deras antal regleras och förfarandet vid tillsättning och avsättning skärps. Domarnämnden – det organ som föreslår ordinarie domare för regeringen – föreslås också skrivas in i regeringsformen.
Domstolarna ska också få en större självständighet i sin administration, samtidigt som myndigheter under regeringen inte längre ska få utöva någon tillsyn över rättsskipningen. Slutligen skrivs domstolarnas oberoende in i grundlagen som en symbolisk markering.
Den stärkta maktdelningen är välkommen. Efter många år av diskussioner tar regeringen nu konkreta och viktiga steg för att stärka Sverige som liberal demokrati. Men tvärtemot vad Strömmer låter påskina är oberoendet i och med detta knappast tryggat. Fokuset på andra länder tycks ha gjort regeringen blind inför flera udda inslag i vår egen konstitutionella modell. Förslaget har därför flera omfattande brister.
För det första innehåller det ingen begränsning av politikers möjlighet att inrätta nya domstolar vid sidan av de befintliga. Det är en metod som använts flitigt historiskt för att underminera rättskipningens oberoende och kommer fortfarande att vara möjlig att använda med en enkel majoritet i riksdagen. Sådana specialdomstolar kan anförtros vilka mål som helst och även ges ställning som prejudikatinstanser, vars avgöranden inte kan överklagas.
I praktiken betyder det att rättskipning kan flyttas utanför det system som nu får ett stärkt skydd. Justitierådens stärkta ställning blir ett slag i luften, eftersom de högsta domstolarna enkelt kan fråntas mål av politiskt känsligt slag. Faktum är att regeringsformen i dag inte hindrar att riksdagen med enkel majoritet inför rena överklagandeförbud till HD och HFD.
Vad som behövs är garantier för att de högsta domstolarna inte bara är oberoende, utan också att de inte kan rundas. HD och HFD måste ges grundlagsskyddad rätt att ta upp alla typer av mål.
För det andra finns inget krav på att dömandet i Sverige faktiskt ska utövas av ordinarie domare med stark självständighet. Grundlagskrav på så kallad fullmaktsanställning finns i dag bara för justitieråden och enstaka andra tjänster inom de allmänna domstolarna och i förvaltningsrätterna. I övriga fall kan domstolarna befolkas av personer utan särskilt anställningsskydd. En betydande andel av dömandet i Sverige sker i praktiken också av personer som saknar sådant.
Sverige sticker i själva verket ut med sina exceptionellt låga konstitutionella krav på vem som får tjänstgöra som domare, särskilt i så kallade specialdomstolar. Personer som dömer behöver i regel inte vara anställda, utan kan tjänstgöra tillfälligt. De kan också döma vid sidan av andra uppdrag, exempelvis som representanter för en berörd myndighet, eller tjänstgöra direkt på regeringens nåder. De kan till och med vara politiker.
Ett sådant system bäddar inte för något vidare oberoende. Grundlagen behöver ställa högre krav på att domare ska vara ordinarie och kompletteras med en begränsning av vilka tjänster eller uppdrag en domare kan ha parallellt med sin tjänstgöring.
För det tredje är maktdelningen vad gäller tillsättningen av domare fortfarande för svag. Även om Domarnämndens ställning nu stärks, omfattar dess uppdrag enbart utnämningen av ordinarie domare. När det kommer till andra ledamöter enligt ovan – personer som dömer men som inte har starkt anställningsskydd – har regeringen fortfarande full frihet. Maktdelningen behöver byggas ut till att omfatta alla relevanta tillsättningar.
Dessa tre brister berörs inte alls i regeringens förslag. De förstärker också varandra på ett olyckligt sätt. En illasinnad majoritet i riksdagen kan snabbt inrätta nya tribunaler vars ledamöter saknar anställningsskydd och vars beslut inte kan överklagas. Politiker eller andra lojala personer kan sedan utnämnas till domare helt på egen hand av regeringen, eftersom deras utnämningar inte ska beredas av något externt organ och de utnämnda inte hindras av andra uppdrag. Oberoendet blir då kraftigt inskränkt på ett sätt som inte är helt olikt det som skett i andra länder, och utan hinder av den svenska grundlagen.
Det finns lyckligtvis inget akut hot mot domstolarnas oberoende i Sverige. Tydliga, informella normer om att politiker ska hålla avstånd till den dömande verksamheten upprätthålls. Men skepsisen mot domstolarna – som inte minst Socialdemokraterna historiskt har burit på – har satt sina spår i ett högst poröst regelverk.
Resultatet av regeringens proposition är därför motsägelsefullt – ambitionerna för oberoendet höjs rejält men fler hål lämnas vidöppna. Ska rättskipningens oberoende tryggas i oroligare tider måste man prestera bättre än såhär.
