av Petter Danckwardt, doktorand i folkrätt vid Örebro universitet och tidigare gästforskare vid Harvard Law School.
I flera länder, inklusive Sverige, pågår en rättsutveckling som syftar till att skärpa kraven för att förvärva medborgarskap och att begränsa skyddet av det. Ytterst riskerar det att göra fler människor statslösa. En svensk utredning från januari i år om återkallelse av medborgarskap följer på denna trend. Men vad innebär det att vara statslös? Trots begreppets relevans är det förvånansvärt vagt. I Sverige tycks det råda en formell syn på statslöshet. Denna syn riskerar dock att leda till stora rättsförluster för enskilda. Begreppet och det rättsliga tillståndet att vara statslös förtjänar därför större uppmärksamhet i den aktuella utredningen.
En skärpt rättsutveckling, internationellt och i Sverige
Frågor om medborgarskap och statslöshet har länge varit aktuella. I flera länder tycks det dock nu vara högsta prioritet för regeringar att begränsa fler och för rättigheter för migranter, asylsökande, flyktingar, papperslösa och även personer med medborgarskap.
Som i USA. Rättigheter för människor på flykt som söker säkerhet i USA påverkas allvarligt av en rad så kallade exekutiva order och åtgärder som Donald Trump utfärdat. Mer konkret handlar det om massdeportationer, utlysning av nationellt nödläge på grund av ”invasion”, militarisering av gränsen mellan USA och Mexiko, återinförande av ”stanna kvar i Mexiko”-policyn, ett stopp för att söka asyl vid gränsen och nedläggning av tjänster som förenklar ansökningsförfaranden. Trump anser att hans regering fritt kan deportera dem som administrationen stämplar som grovt kriminella, utan att behöva redovisa något underlag. Som exempel kan nämnas det uppmärksammade fallet med drygt 250 venezuelaner som deporterades till El Salvador. När en federal domare frågade vilka individerna var och varför just de skickats i väg med militärflyg till ett ökänt fängelse, ägnade sig Trumps regering åt vad som får betraktas som öppet domstolstrots.
Även om USA är ett extremt exempel, syns liknande tendenser i Sverige. De senaste åren har reglerna för uppehållstillstånd skärpts, och flera nya förslag är på gång – även på EU-nivå, och trenden ser ut att vara att fler länder ska kunna outsourca asylprocessen utanför EU. Som ett exempel presenterades den 1 april i år regeringens omstridda ”vandelsutredning”, där migrationsminister Johan Forsell sammanfattade grundidén: missköter man sig ”ska man inte vara i Sverige”.
Två utredningar som emellertid är särskilt relevanta för frågan om medborgarskap och statslöshet kom dock tidigare i år. Den 15 januari föreslog en parlamentarisk utredning (SOU 2025:2) att skyddet för medborgarskap i regeringsformen ska kunna begränsas. Dagen innan presenterades ytterligare en utredning (SOU 2025:1) med förslag om skärpta krav för att få svenskt medborgarskap. Justitieminister Gunnar Strömmer har öppnat för att medborgarskap ska kunna återkallas, även om det innebär risk för statslöshet (Sveriges radio, 21 november 2023).
Innebörden i SOU 2025:2 är att det ska bli enklare att frånta personer med dubbelt medborgarskap om han eller hon antingen erhållit det på felaktiga eller otillbörliga grunder eller dömts för brott som ”allvarligt hotar rikets säkerhet”. Enligt 2 kap. 7 § regeringsformen får ingen svensk medborgare fråntas sitt medborgarskap. Detta är en så kallad absolut rättighet, det vill säga den går inte att begränsa. För att uppluckra detta skydd krävs därför en grundlagsändring, vilket innebär att två likalydande riksdagsbeslut måste fattas med ett val däremellan. Det föreslås att lagändringen träder i kraft 1 januari 2027.
Att inskränka rättigheter kan ibland vara motiverat, men när det gäller grundlagsstadgade rättigheter bör varje förändring föregås av noggranna överväganden. Utredningar av detta slag förväntas på ett noggrant och omfattande sätt väga skäl både för och emot regeringens förslag. Enligt statsvetaren Ludvig Beckman (SvD, 25 januari 2025) har detta inte gjorts i den aktuella utredningen. Han menar att förslaget bryter mot två grundläggande principer: att staten inte ska göra människor statslösa och att den inte ska frånta medborgare deras rösträtt.
Statslöshet som både status och undantag
Beckman varnar alltså för att förslaget innebär ett principiellt skifte i synen på medborgarskap och rättigheter. Statslöshet är en fråga som det internationella samfundet länge har arbetat med. Det har i internationella konventioner uttalats att alla former av statslöshet bör avskaffas, och rätten till en nationalitet har bekräftats i flera internationella konventioner. Artikel 15 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948 slår fast att varje människa har rätt till en nationalitet. Statslöshet har av FN beskrivits som ett omfattande problem som kräver brådskande lösningar, bland annat genom 1954 års konvention om statslösa personers rättsliga ställning och 1961 års konvention om att begränsa statslöshet. Sverige har, såvitt jag vet, stött detta arbete.
Statslöshet drabbar idag över tio miljoner människor och är ofta förenat med allvarliga inskränkningar av olika typer av rättigheter. Klimatförändringar, krig och andra kriser väntas dessutom öka antalet statslösa framöver. Som Hannah Arendt skrev, innebär medborgarskapet ”rätten att ha rättigheter”. Att vara del av en stat är kanske den viktigaste rättigheten som finns. I en värld där nästan allt territorium tillhör stater innebär statslöshet en risk att inte kunna bo eller vistas någonstans. Men trots allt detta föreslås nu i Sverige att möjligheterna att göra människor statslösa ska öka.
En invändning här skulle vara att förslaget inte alls leder till statslöshet. Enligt förslaget är det endast den med dubbla medborgarskap som ska kunna berövas sitt svenska medborgarskap. Utredarna tänker att om den som fråntas svenskt medborgarskap kvarstår som medborgare i annat land så undviks risken för statslöshet.
Men som Beckman påpekar gäller detta enbart ”de jure”-statslöshet. Men en person kan ju mycket väl vara medborgare i ett land men sakna skydd i praktiken – de facto statslös. Det kan exempelvis gälla medborgare i stater som är auktoritära, totalitära eller i inbördeskrig. ”Om en svensk domstol återkallar det svenska medborgarskapet för en person som är medborgare i ett land där hon riskerar att utsättas för tortyr eller godtyckligt fängslande, medverkar Sverige till att göra den personen de facto statslös”, skriver Beckman.
Utredningen har kanske rätt rent formellt. Vid exempelvis tillämpningen av lagen om svenskt medborgarskap ska en person anses som statslös om personen är statslös ”de jure” (se prop. 1999/2000:147, s. 75). Statslöshet ”de jure” innebär att personen ”ej av någon stat med tillämpning av dess lagstiftning anses såsom dess medborgare”. Personen ska däremot inte anses som statslös om han eller hon är statslös ”de facto”, vilket innebär att personen är medborgare i ett land men att hen inte står under det landets beskydd (a.a., s. 75).
Men detta pekar dock på en större brist i den juridiska begreppsapparaten. De jure-definitionen bygger på att statslöshet är avsaknad av status. Statslöshet definieras ofta på detta sätt som frånvaro av status. Denna formella syn är dock mindre lämplig när det gäller utredningar avseende begränsningar av absoluta rättigheter. Och paradoxalt nog är statslöshet också en form av status.
Att vara statslös innebär i viss mening att sakna något men det innebär också att bli föremål för lagar och andra regler samt maktutövning. Att vara ”statslös” kan alltså ses som ett rättsligt tillstånd, en status skapad genom rätten. Den statslöse står både inom och utanför rättsordningen: underkastad kontroll, men utan fulla rättigheter. Filosofen Giorgio Agamben har beskrivit detta som en form av undantagstillstånd: individen reduceras till ”blott liv” – kontrollerad men inte erkänd som politiskt subjekt, till skillnad från individer som tillerkänns ”politiskt liv”. Detta bryter i någon mening mot idén om samhällskontraktets logik, där medborgarskap ska vara förutsättningen för statens maktutövning. Om samhällskontraktet är idén att individen förutsätts underkasta sig statens makt i utbyte mot tillhörighet och skydd och rättigheter så saknas grund för maktutövning mot individer som aldrig kan antas ha ingått något kontrakt. Statslöshet visar i stället att staten kan utöva makt mot enskilda även bortom kontraktet, mot individer som inte tillerkänns det skydd kontraktet skulle ge. Idén om samhällskontraktet håller alltså inte.
Och även om Europakonventionen gäller alla personer som befinner sig i Sverige oavsett rättslig status (artikel 1), så är det större flertalet rättigheter i rättssystemet reserverade för medborgare eller EU-medborgare. Det är dessutom betydligt enklare att inskränka fri- och rättigheter för icke-medborgare (2 kap. 25 § regeringsformen).
Att beröva någon medborgarskapet – och därmed dennes grund i det rättsliga systemet – är inte enbart en administrativ åtgärd. Det är ett djupt ingripande beslut med konsekvenser för individens hela rättsliga existens. Det aktuella lagförslaget uppvisar därför en alltför formell syn på statslöshet. Detta riskerar att dölja de verkliga rättighetsförluster som drabbar människor i praktiken. Det krävs en mer nyanserad förståelse av statslöshetens juridiska och politiska dimensioner, något som den aktuella utredningen inte förmått leverera. För detta bör den kritiseras.
Konsekvensen av förslaget är att en viktig princip avskaffas och att färre rättigheter i regeringsformen blir absoluta. Fler rättigheter blir relativa. Som Beckman skriver riskerar detta också att öppna dörren för ytterligare inskränkningar framöver.
