Ofta talar vi med självklarhet om vikten av oberoende domstolar. Mer sällan funderar vi närmare på varför detta är ett så centralt inslag i en demokrati.
Att det handlar om att värna rättsstaten och om att säkra den enskildes fri – och rättigheter och inte om ett privilegium för de domare som verkar i systemet behöver kanske inte sägas. Men vad är det närmare vi tänker på? Några exempel kan kanske illustrera betydelsen av oberoende domstolar.
Först kan fall där staten har starka intressen nämnas. Ett mycket tydligt exempel är mål där staten är part. Men det kan också röra sig om mål där en annan stat är part eller inblandad på annat sätt och där en utgång i målet som går den andra staten emot kan få negativa effekter utrikespolitiskt.
Stora samhälleliga intressen står också ofta på spel till exempel när det gäller tillståndsprövning inom ramen för omfattande infrastrukturprojekt. I sådana fall kan utfallet av exempelvis miljöprövningen få synnerligen stor samhällelig och politisk betydelse.
Ett annat område där vikten av oberoende domstolar framträder med särskild tydlighet är mål i vilka högre statsfunktionärer är inblandade. Vi har i Sverige varit i stort sett förskonade från mål av detta slag men man behöver inte gå långt utanför våra gränser för att finna fall där exempelvis åtal mot ledande funktionärer i samhället har lett till att rättsväsendet utsatts för ett mycket starkt tryck.
Till detta kommer att även de konflikter mellan normer på olika nivåer som bland annat till följd av det europarättsliga inflytandet blivit allt vanligare för domstolarna att hantera accentuerar betydelsen av oberoende domstolar. Om domstolarnas avgöranden i sådana fall, som exempelvis kan innebära att en domstol inte anser sig kunna tillämpa lagstiftning som riksdagen fattat beslut om, ska respekteras fullt ut måste oberoendet vara tryggat.
Hur ser då regleringen om domstolarnas och domarnas oberoende ut?
Den mest centrala bestämmelsen finns i 11 kap. 3 § RF. Där anges att ingen myndighet, inte heller riksdagen, får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Föreskriften är det mest direkta och explicita uttrycket för skyddet av domstolarnas självständighet.
Sedan 2011 framgår av paragrafen vidare att ingen annan myndighet heller får bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare.
Bestämmelser om utnämning av domare är av stor betydelse i sammanhanget. Enligt 11 kap. 6 §. RF utnämns ordinarie domare av regeringen. Vidare framgår att bestämmelser om grunderna för förfarandet vid utnämningen av ordinarie domare ska meddelas i lag.
Denna regel infördes 2011. Tidigare förelåg inte något sådant krav och de högre domartjänsterna tillsattes direkt av regeringen utan något föregående lagreglerat tillsättningsförfarande. De tjänster som tillsattes på det sättet benämndes ofta kallelsetjänster.
Lagregleringen avseende utnämningsförfarandet finns i lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare. Av 2 § framgår att ärenden om utnämning av ordinarie domare ska beredas i en statlig nämnd, Domarnämnden. Nämndens uppgift är att lämna förslag till regeringen.
Nämnden består av nio ledamöter. Fem av dessa ska vara, eller ha varit, ordinarie domare. Två ledamöter ska vara jurister verksamma utanför domstolsväsendet. En av dessa ska vara advokat. Slutligen ska två ledamöter representera allmänheten. Dessa båda väljs av riksdagen.
Övriga ledamöter tillsätts av regeringen efter förslag från domstolarna och från de förvaltningsmyndigheter och organisationer som regeringen bestämmer.
Ett annat viktigt moment när det gäller domarnas oberoende är kravet på att domare, när de väl utnämnts, i princip ska vara oavsättliga. Mot den bakgrunden finns i 11 kap. 7-10 §§ RF bestämmelser om de ordinarie domarnas rättsställning. Bestämmelserna innebär ett i olika avseenden förstärkt anställningsskydd.
Enligt 7 § får en ordinarie domare skiljas från sin anställning endast om han eller hon genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av skyldigheterna i anställningen har visat sig uppenbart olämplig att inneha anställningen, eller om han eller hon har uppnått gällande pensionsålder eller enligt lag är skyldig att avgå på grund av varaktig förlust av arbetsförmågan.
Bestämmelsen anger vidare att förflyttning av ordinarie domare endast får ske om det krävs av organisatoriska skäl och då till en annan jämställd domaranställning.
Särskilda förfaranderegler finns i 11 kap. 8 och 9 §§ RF. För andra ordinarie domare än justitieråd är det inte en domstol som i första skedet fattar beslut i frågor rörande skiljande eller avstängning från anställningen. Det finns dock en rätt för domaren att få ett sådant beslut prövat av domstol och då ska det ingå ordinarie domare i domstolen.
Beslutet fattas i första skedet av Statens ansvarsnämnd, som beslutar i frågor om bland annat avskedande, avstängning och disciplinansvar. Nämnden beslutar i sådana frågor även beträffande andra högre statliga tjänstemän, exempelvis åklagare och polischefer.
Rätten för en domare att få till stånd en domstolsprövning av ansvarsnämndens beslut är utformad så att domaren kan väcka talan mot beslutet vid Arbetsdomstolen om han eller hon är fackligt ansluten och den fackliga organisationen stöder en sådan talan. I annat fall får talan väckas vid tingsrätt med möjlighet till överklagande till Arbetsdomstolen.
Det finns inte några särskilda regler när det gäller administrationen av domstolarna. Domstolsverket är den statliga myndighet som har till uppgift är att ge administrativt stöd och service åt bland annat de allmänna domstolarna. Domstolsverket fördelar tillgängliga budgetmedel mellan domstolarna. Domstolsverket ska vidare i administrativt hänseende leda och samordna verksamheten för att skapa förutsättningar för en rättssäker verksamhet och se till att den bedrivs effektivt.
Det kan tilläggas att det inte heller finns några särregler för domstolsväsendet i budgethänseende. Där är domstolarna liksom förvaltningsmyndigheterna beroende av riksdagens anslagsbeslut och regeringens regleringsbrev.
Finns det behov av förändringar?
Genom det förfarande som infördes 2011 för utnämning av ordinarie domare får den svenska ordningen för utnämning anses ligga i linje med vad som följer av bland annat Europarådets rekommendationer på området. Och det gäller även om Domarnämnden inte fullt ut har samma oberoende ställning som motsvarande organ i andra länder, där dessa i än högre grad utformats som autonoma organ uppbyggda enligt principerna för ”judicial council”.
Också i många andra avseenden svarar den svenska regleringen väl mot det som kan sägas vara en europeisk standard.
När det gäller administrationen av domstolsväsendet kan det dock finnas behov av att diskutera en förändring. Många länder har infört organ av typen ”judicial council” med ett tydligare oberoende och vattentäta skott i förhållande till framför allt den verkställande makten. Den svenska modellen med en av regeringen utnämnd generaldirektör som med enrådighet bestämmer över bland annat budgetfördelning mellan domstolar och lönesättning av domstolschefer avviker från ordningen i exempelvis Danmark och Norge och även i flertalet andra europeiska länder.
Ett annat exempel på ett område som förtjänar en diskussion är förfarandet för avskedande och disciplinansvar i fråga om ordinarie domare. Den nuvarande regleringen, som innebär att frågor av detta slag handläggs av en myndighet under regeringen, Statens ansvarsnämnd, framstår onekligen som ovanlig i ett internationellt perspektiv. I många länder föreskrivs att domare endast kan avskedas genom en domstols avgörande. Flera internationella dokument på området utgår också från att sådana beslut endast ska kunna fattas av en domstol.
Slutligen kan nämnas frågan om Justitiekanslerns tillsyn. Den nuvarande ordningen där JK, som har utsetts av och formellt lyder under regeringen, har rätt att utöva tillsyn över ordinarie domare kan behöva ses över. Det finns skäl att fråga sig om JK:s tillsyn i denna del kan förenas med strävandena att på konstitutionell nivå klargöra och markera domstolarnas oberoende.
Denna tema-artikel är ett bearbetat utdrag från jubileumsboken ”Svea Hovrätt 400 år” (Norstedts Juridik).
Dagens Juridik kommer under året att uppmärksamma Svea hovrätts jubileum genom att varje vecka publicera ett utdrag ur jubileumsboken där ett stort antal namnkunniga författare från det svenska rättsväsendet medverkar.
Publiceringen sker i samarbete med författarna, förlaget och Svea hovrätt.
