DEBATT av: Didas Gasana, migrationsrättare och människorättsjurist
Kritik mot Migrationsverket har dominerat nyheterna på sistone. Uppehållstillstånd som grundas på felaktiga grunder, JO:s uppmärksammande av allvarliga brister i förvaret i Mölndal, och att myndigheten brutit mot lagen i handläggningen av några ärenden i fjol, enligt egen intern granskning. Som migrationsrättare och människorättsjurist har jag rätt att vara upprörd. Migrationsverket har inte råd att vara på fel sidan lagen.
Detta till trots har Migrationsverket generaldirektören Mikael Ribbenvik framfört ett ställningstagande som vi torde stödjas av alla. I hans ställningstagande menar generaldirektören att ”det är orimligt att individer som vi beslutat ska utvisas eftersom de bedöms utgöra säkerhetshot, eller för att de misstänks för synnerligen allvarlig brottslighet, ska tillåtas etablera sig i landet och ha samma rättigheter och förmåner som skyddsbehövande.” Och han har rätt i.
Inom folkrätten, särskilt internationell flyktingrätt har alla som flyr från en välgrundad rädsla för förföljelse, som härrör från någon flyktingkonventionsgrund, rätt att söka internationellt skydd från ett annat land. Den grundläggande frågan som uppstår i sammanhanget är: Är personen i fråga en brottsling på flykt från rättvisan eller en genuint utsatt person som måste ges internationellt skydd? Följaktligen utesluter den internationella flyktingrätten internationellt skydd för personer som misstänks ha begått brott; som folkmord eller krigsförbrytelser. Detta anges i artikel 1F i 1951 års flyktingkonvention, som utgör hörnstenen i flyktingrätt och är allmänt känd som uteslutningsbestämmelserna.
På grund av detta ålägger folkrätten Sverige en skyldighet att åtala den misstänkte eller utlämna denne om den uteslutna personen är föremål för en begäran om utlämning. Denna skyldighet beror på brottets art. Om utlämning skulle uppstå, ålägger internationell människorättslagstiftning Sverige en skyldighet att inte utlämna en person till ett land där han/hon riskerar tortyr, dödsstraff eller omänsklig behandling. Sverige kan likaväl besluta att åtala personen om det finns tillräckligt med bevis för att klara den beviströskel som krävs i straffrätten, som är högre än standarden i uteslutningsbedömningar.
Förutom utlämning eller lagföring ska en utestängd flykting enligt svensk lag utvisas från Sverige. Sveriges internationella människorättsrättsliga åtaganden kan dock hindra verkställigheten av beslutet om utvisning om det finns materiella skäl att tro att den utestängda personen kan bli torterad eller omänskligt behandlad dit han kommer att skickas till.
Mer praktiskt innebär det att enligt den svenska utlänningslagen ska Sverige, om det finns skäl att tro att en asylsökande kan ha begått något av de brott som nämns i artikel 1F i flyktingkonventionen, neka den asylsökande det internationella skyddet även om han eller hon faller inom kriterierna för inkludering av flyktingar. Under 2017-2020 har 301 personer uteslutits från internationellt skydd enligt artikel 1F (A) i flyktingkonventionen. Det torde dock klargöras att enligt internationella flyktingrätten kvalificerar flyktingen sig som flykting enligt artikel 1A i flyktingkonventionen, men på grund av uteslutningsbestämmelserna i artikel 1F är personerna utesluten från internationellt skydd. Migrationsmyndighetens rättsliga skyldighet i ett sådant fall är att utesluta personen och underrätta polisen om ett sådant fall som rör artikel 1F brott.
Sett i treårsperspektivet har ärenden om misstankar om folkmord, brott mot mänskligheten eller krigsförbrytelser av Migrationsverket anmälts till Polismyndigheten eller åklagare i 37 ärenden året 2022, jämfört med 74 skrivelser 2021 och 86 skrivelser 2020. Under 2022 uteslöts 105 asylsökande från skyddsstatus till följd av misstankar om brott med mera, jämfört med 89 beslut 2021 och 85 beslut 2020).
Om det dock föreligger skäl att anta att person, vid utvisning eller utlämning, kan bli torterad i hemlandet erbjuds de utestängda ett tillfälligt ettårigt uppehållstillstånd, vars förnybarhet beror på omständigheterna i utlänningens hemland. Detta gäller även när deras ärende kan vara ett säkerhetsärende enligt 1 kap. 7 § utlänningslagen. Enligt denna bestämmelse rubriceras ett ärende som ett säkerhetsärende om det antas att Säkerhetspolisen av skäl som hänför sig till rikets säkerhet eller som annars är av betydelse för den allmänna säkerheten förordar Migrationsverket ett visst beslut – antingen att släppa in en utlänning som flykting eller att avvisa och utvisa utlänningen. Det är viktigt att notera att detta skiljer sig från den skyldighet Migrationsverket har att anmäla ett ärende enligt artikel 1F till Polismyndighetens krigsförbrytarenhet.
Av Migrationsverkets årsredovisning 2022 framgår det att under 2022 infördes ett nytt regelverk för kvalificerade säkerhetsärenden genom lag (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar (LSU). Under året lämnade SÄPO fler invändningar (så kallad erinran) mot uppehålls- och arbetstillstånd och svenskt medborgarskap än 2021. Totalt handlade det om 160 uppehållstillståndsärende. År 2021 var det 126 ärende medan året 2020 handlade det om 79 ärenden.
Hittills är du som läsare medveten om vad lagstiftaren har lagstiftat beträffande personer som utgör säkerhetshoten samt de som misstänks för allvarliga internationella brott. Problem som uppstår dock, och som Migrationsverkets generaldirektören vill komma åt, är när det inte går att utvisa sådana individer. Går det inte att utvisa sådana personer blir utgången att den utestängda personen beviljas ett ettårigt förnybart uppehållstillstånd, enligt den svenska utlänningslagen.
Närhelst det finns hinder för att utvisa en utestängd flykting kan Migrationsverket antingen besluta om att skjuta upp utvisningen utan att ge honom uppehållstillstånd eller besluta att ge honom ett tillfälligt tillstånd enligt 5 kap. 11 § utlänningen. Migrationsöverdomstolen beslutade dock den 10 december 2018 att det är olagligt för migrationsmyndigheten att besluta om uppskov med utvisning i ett ärende där avlägsnandehinder antas bestå under lång tid. Det finns alltså numera ingen rättslig grund i utlänningslagen för sådana anstånd för artikel 1F (A)-ärenden, även när de utgör ett säkerhetshot.
I utlänningslagens förarbeten anges det att: ”i vissa fall kan anstånd beslutas i samband med ett avvisnings- eller utvisningsbeslut utan att beslutet behöver förenas med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Avvaktan kan i stället beslutas vid en tidpunkt då verkställighet är möjlig, till exempel med hänsyn till utlänningens hälsotillstånd. Vid tillfälliga verkställighetshinder bör migrationsmyndigheten välja mellan de olika alternativen beroende på verkställighetshinder hos en enskild” (prop. 2004/05: 170 p. 282 f).
I förarbeten till ändringarna i utlänningslagen, som syftade på att genomföra EU:s kvalifikationsdirektiv, anförde regeringen bland annat att om det finns hinder för verkställighet eller om det senare visar sig att verkställighet inte kan verkställas, kan ett tillfälligt tillstånd meddelas enligt 5 kap. 11 § utlänningslagen. Om verkställighetshinder bedöms vara bestående under så lång tid att utlänningen kan anses ha uppnått en särskild anknytning till Sverige kan uppehållstillstånd beviljas enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen. I propositionen angavs det att det inte borde finnas någon särskild grund för uppehållstillstånd för utlänningar som gjort sig skyldiga till sådana handlingar att de är undantagna från flyktingstatus eller alternativt skydd. 1 Sålunda, med domen i MIG 2018: 21, en utestängd utlänning som inte kan utvisas, och hindret bedöms bestå under lång tid, ska beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.
Möjligheten till anstånd finns dock uttryckligen föreskriven i lagen om Särskilda Utlänningskontroll. Bestämmelsen gäller i de fall det finns hinder enligt 12 kap. 1-3 § utlänningslagen och när avlägsnande har förordnats enligt bestämmelserna i lagen om särskild utlänningskontroll. Som redan diskuterats bör en person som är utesluten enligt artikel 1F (A) utvisas. I sådana situationer, särskilt om det är ett säkerhetsärende, läggs ett reseförbud även på individen. Men vid verkställighetshinder och avsaknad av möjlighet till anstånd uppstår juridiska komplexiteter.
För det första innebär ett utvisningsbeslut att utlänningen måste lämna landet. Detta kompliceras ytterligare när utlänningens fall är ett säkerhetsärende. I en sådan situation föreskrivs i den svenska utlänningslagen att utvisningen skall ske skyndsamt. Vid hinder för avlägsnande ges en utestängd ettårigt uppehållstillstånd. Ett sådant avlägsnande kan följaktligen inte ske inom den tid tillståndet gäller, även om hindret skulle försvinna efter en månad.
Dessutom måste en utlänning, för att få ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, normalt ha ett giltigt pass. Om den uteslutna personen inte har och inte kan skaffa ett sådant, kan Migrationsverket utfärda ett främlingspass åt honom. Följaktligen kan den uteslutna utlänningen resa till bland annat andra länder inom Schengenområdet och även tas emot av Sverige vid återvändande. En person som enligt Säkerhetspolisen bör avvisas eller utvisas på grund av rikets säkerhet bör normalt utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Vidare har Migrationsöverdomstolen slagit fast att en person som är utesluten från flyktingstatus på grund av misstankar om att ha begått brott mot mänskligheten (artikel 1F (A)), utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. EU-domstolen har vidare slagit fast att handlingar som ledde till uteslutning från skydd är så allvarliga att den misstänkta kan anses utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet och att det sådan personens rörelse bör begränsas, enligt artikel 27.2 i EU rörelsedirektivet. Följaktligen stämmer det att att ge uppehållstillstånd till en utestängd person är därför i sig ett säkerhetshot. Istället är ett uppskov lämpligt.
Sist kan en utestängd person som har beviljats uppehållstillstånd registreras i folkbokföringen hos Skatteverket. Sveriges högsta förvaltningsdomstol slog fast att giltighetstiden för ett uppehållstillstånd som är kortare än ett år inte utgör något hinder för registrering av bosättning i Sverige (HFD 2017 ref 32). Resultatet är att den utestängda utlänningen lagligen kan ansöka och få legitimation hos den svenska Skatteverket. Med identitetskort får den uteslutna inte bara resa inom de nordiska länderna utan kan även få ett svenskt körkort. Mer än så innebär beviljande av uppehållstillstånd enligt 5 kap. 11 § utlänningslagen att arbetstillstånd också beviljas. Att en utestängd utlänning, vars avlägsnande måste ske omedelbart, och som utgör ett hot mot det svenska samhället, tillåts en sådan nivå att genomtränga det svenska samhället är problematiskt. Istället är ett anstånd, juridiskt sett, mer lämpligt. Därför torde UtlL ändras.
