KRÖNIKA – av Magnus Åhammar, rådman vid Förvaltningsrätten i Stockholm
Genom den nya förvaltningslagen (2017:900) har en ny reglering av litis pendens i samband med överklagande av ett myndighetsbeslut införts. Man får tolka 39 § förvaltningslagen (FL) som ett absolut förbud för den myndighet som meddelat ett beslut att ändra beslutet efter det att handlingarna i ärendet har överlämnats till högre instans.
Lite förenklat avses med uttrycket litis pendens i förvaltningsrättsliga sammanhang att den beslutande myndigheten är förhindrad att, under den tid som en besvärsprocess pågår, ändra eller fatta ett nytt beslut rörande den sak som är under prövning i högre instans. Under den tidigare ordningen, när frågan om litis pendens inte var reglerad i lag, styrdes rättstillämpningen helt av praxis. Praxis skulle kunna sammanfattas ungefär enligt följande. Underinstansen ska låta bli att fatta beslut i frågor som är under prövning i högre instans. Dock kan det finnas godtagbara skäl för en beslutsmyndighet att fatta ett nytt beslut rörande samma sak om det nya beslutet är gynnande för den enskilde (och inte är till nackdel för något annat enskilt intresse) och kan fattas snabbt och utan omfattande utredningsåtgärder.
Av förarbetena till den nya regleringen framgår att lagstiftaren önskade komma åt den osäkerhet som funnits kring vilka möjligheter beslutsmyndigheten haft att fatta nya beslut i litis pendens-situationer (prop. 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning – s. 238). Ett motiv till den nya ordningen har varit att ”överklagandeinstitutets karaktär och funktionalitet kan skadas om beslutsmyndigheten tillåts att ingripa i beslutsprocessen” (a. prop. s. 239). Att beslutsmyndigheten nu ska anses vara förhindrad från att fatta gynnande beslut under besvärsprocessen skapar naturligtvis ett merarbete för överinstansen; om myndigheten ändrat inställning har den tidigare haft vissa möjligheter att fatta ett gynnande omprövningsbeslut och låta överinstansen avskriva sitt mål, men den möjligheten torde nu vara utsläckt. Att eventuella olägenheter för den enskilde kan motverkas genom interimistiska åtgärder (a. prop. S. 239) kan möjligtvis gälla för förvaltningsdomstolarna men inte för t.ex. de överklagandenämnder som utför besvärsprövning.
Överklagandenämnderna tillämpar förvaltningslagen och de torde sakna den möjlighet som förvaltningsprocesslagen ger förvaltningsdomstolarna att, förutom att meddela inhibition, även i övrigt interimistiskt förordna i saken (jämför 48 § FL med 28 § förvaltningsprocesslagen [1971:291]). Även för förvaltningsdomstolarnas del framstår det som ogörligt att t.ex. interimistiskt förordna att en person ska beviljas särskilt boende enligt socialtjänstlagen i avvaktan på att domstolen tar slutlig ställning till frågan. Ett gynnande omprövningsbeslut från underinstansen hade inte, till skillnad från ett interimistiskt förordnande från domstolen, riskerat att upphävas i närtid på grund av att domstolen gör en annan bedömning vid sin slutgiltiga prövning av målet.
Den nya regleringen av förvaltningsrättslig litis pendens har snart varit i kraft i två år. I den bästa av världar skulle nu beslutsmyndigheter i största möjliga utsträckning anmäla till besvärsinstansen att myndigheten finner skäl att helt eller delvis medge bifall till klagandens yrkanden i stället för att beslutsmyndigheten fattar ett nytt eget beslut. Man kan nog säga att den nya ordningen inte har fått fullt genomslag utan att det i stället är så att frågan fortfarande kommer upp till bedömning hur en överinstans ska hantera det faktum att beslutsmyndigheten fattat ett nytt beslut i en fråga som kan röra ”samma sak” som den som överinstansen har att pröva.
Blir det någon skillnad för den enskilde om beslutsmyndigheten agerar genom att avge en förändrad inställning till klagandens yrkanden hos överinstansen i stället för att fatta ett nytt beslut? Ett nytt gynnande beslut ger den enskilde en snabb tillgång till den efterfrågade insatsen eller förmånen. Att beslutsmyndigheten i stället tillstyrker bifall till överklagandet medför ingen rak väg till framgång för klaganden. Domstolen är inte bunden av beslutsmyndighetens positiva inställning till klagandens yrkanden. I många fall kan säkert beslutsmyndighetens medgivande till bifall leda till att domstolen bifaller överklagandet. Dock ska domstolen självständigt ta ställning till om förutsättningarna för bifall är uppfyllda. Processen i förvaltningsdomstol kan inte liknas vid civilprocessen i ett dispositivt tvistemål. Att parterna är överens om en viss utgång leder inte per automatik till att domstolens utslag ger det av parterna samfällt önskade resultatet. När ett mål prövas i förvaltningsdomstolen prövar domstolen självständigt om förutsättningar för bifall föreligger; beslutet ska bli materiellt riktigt. Domstolen värderar om utredningen i målet visar att det finns förutsättningar för bifall och beaktar den avvägning mellan individens intresse och det allmännas intresse som den aktuella lagstiftningen bygger på.
Om en förvaltningsdomstol får kännedom om att en underinstans har fattat ett gynnande omprövningsbeslut, i strid med litis pendens-förbudet, skulle domstolen kunna tolka det som ett medgivande till bifall i det pågående målet. Man kan dock fråga sig om domstolen har utrymme att tolka in en viljeyttring från motparten när yttringen har kommit till uttryck i ett helt annat beslut än det som är föremål för prövning. En sådan hållning från domstolens sida torde bygga på att man anser att det nya beslutet från beslutsmyndigheten är ogiltigt och inte ett verkställbart avgörande från en behörig instans. Domstolen måste komma fram till att ogiltigheten beror på att beslutet fattats i strid med litis pendens-regeln. I denna bedömning ligger att domstolen måste känna sig säker på att det nya beslutet avser ”samma sak” som det som är under prövning hos domstolen. Redan denna bedömning kan variera från målområde till målområde samt även inom en och samma måltyp. Det kan många gånger vara svårt att avgöra om det nya beslutet har motiverats av nya omständigheter som egentligen inte kan beaktas av domstolen i de fall dessa inträffat efter tidpunkten för det första myndighetsbeslutet. Domstolens funktion som överprövande instans förhindrar många gånger att en bedömning görs av omständigheter som inträffat efter beslutsdatumet.
Kan man utgå ifrån att det är möjligt för en förvaltningsdomstol att undanröja ett nytt beslut från beslutsmyndigheten för att det står i strid med litis pendens-regleringen? Processramen i en förvaltningsdomstol bestäms av det överklagade beslutet i kombination med parternas yrkanden. Om underinstansen fattar ett nytt beslut i samma fråga, kan domstolen inte utan vidare ta upp det till prövning i sitt pågående mål utan ett nytt överklagande från någon som berörs av det nya beslutet. Det är inte självklart att en förvaltningsdomstol, inom ramen för en överprövning av ett visst förvaltningsbeslut, kan göra några bindande uttalanden om giltigheten av ett helt annat beslut, och det oavsett om det nya beslutet gäller “samma sak” som det som är under prövning.
Möjligen kommer vi även framgent att vara lika beroende av praxis på detta område för att förvaltningsdomstolarna ska kunna hantera frågor om litis pendens på ett praktiskt och rättssäkert sätt.