Skip to content

"Om inte AD:s dom korrigeras kommer vi att ha två anställda på en statlig tjänst"

DEBATT/ANALYS - av Magnus Åhammar, rådman Förvaltningsrätten i Stockholm och vice ordförande i Överklagandenämnden för högskolan

 

Arbetsdomstolen (AD) har i en dom den 14 december 2016 (dom nr 74/16, mål nr A 24/16) ogiltigförklarat statens uppsägning av en anställd.

Bakgrunden är att Försäkringskassan ingått ett avtal om tillsvidareanställning med en person (A). I anställningsbeviset angavs ”Gäller som anställningsbevis … under förutsättning att anställningsbeslutet vinner laga kraft”.

Beslutet om anställning överklagades av en annan sökande (B) till Statens överklagandenämnd. Överklagandenämnden beslutade att undanröja Försäkringskassans anställningsbeslut samt beslutade vidare att B skulle erbjudas anställningen.

Försäkringskassan lämnade skriftligt besked till A att hennes anställning avslutats.

Arbetsdomstolen har prövat frågan om Statens överklagandenämnds beslut innebär att A:s anställning upphör, eller alternativt utgör saklig grund för uppsägning av A.

Arbetsdomstolen konstaterar att det inte finns någon uttrycklig författningsbestämmelse som innebär att ett anställningsavtal upphör när ett anställningsbeslut undanröjs av en överklagandenämnd. Anställningsmyndigheten får i en sådan situation, enligt AD, inte avsluta anställningen utan att tillämpa anställningsskyddslagen.

Enbart den omständigheten att ett anställningsbeslut får överklagas medför inte att ett erforderligt författningsstöd föreligger för att ett civilrättsligt bindande anställningsavtal ska kunna förklaras ogiltigt. Arbetsdomstolen konstaterar också att Statens överklagandenämnd inte är en domstol.

Arbetsdomstolens slutsats är - i avsaknad av författningsreglering om annat - att anställningsskyddslagens bestämmelser är tillämpliga vid avslutandet av A:s anställning. Vidare finner AD att överklagande av anställningsbeslut inom staten till Statens överklagandenämnd får ses som ett internt förfarande hos arbetsgivaren.

AD finner alltså också att Statens överklagandenämnd inte är en domstol. Det framgår inte uttryckligen vilken betydelse detta ställningstagande har i sammanhanget. Uttalandet får dock rimligen förstås som att AD anser att en domstol, men inte en förvaltningsmyndighet, arbetar under sådana självständighetsgarantier att den är fristående från statens verksamhet i övrigt.

Statens överklagandenämnds beslut att undanröja beslutet att anställa A utgör enligt AD inte saklig grund för uppsägning. Arbetsdomstolen ogiltigförklarar därför statens uppsägning av A.

Jag tjänstgör som vice ordförande i Överklagandenämnden för högskolan. Nämnden prövar årligen ett stort antal ärenden gällande överklagade anställningsbeslut inom högskolor och universitet. Reflektionerna i det följande har sin grund från erfarenheter av sagda nämndarbete.

Ett anställningsbeslut av en statlig arbetsgivare är ett förvaltningsrättsligt beslut. Beslutet utgör myndighetsutövning mot enskild.

Enligt huvudregeln blir ett förvaltningsbeslut inte giltigt förrän det vunnit laga kraft. Detta innebär att den som fått ett gynnande anställningsbeslut inte kan vara säker på att ha fått anställningen förrän överklagandetiden har gått ut eller att Högskolans överklagandenämnd slutligt avgjort ärendet.

Överklagandenämndens beslut får inte överklagas och beslutet vinner därför omedelbart laga kraft vid tidpunkten för nämndens beslut.

Ett förvaltningsbesvär innebär till sin natur att underinstansens beslut överprövas i hela sin vidd av besvärsinstansen. När en sökande, som inte fått anställningen, överklagar till överklagandenämnden och yrkar att han eller hon själv ska få anställningen prövar nämnden både lagligheten och lämpligheten av det överklagade anställningsbeslutet.

Överklagandenämnden kan upphäva lärosätets anställningsbeslut och även förordna att den som klagat ska få anställningen.

Den offentligrättsliga regleringen kring anställningar inom staten syftar till att säkerställa att den som är mest lämpad för anställningen också ska få den. Skattemedlen som finansierar en anställning ska användas effektivt och medborgarna ska kunna lita på att kvalitén inom verksamheten upprätthålls.

Arbetsgivaren får inte ta någon ovidkommande hänsyn vid anställningsbesluten utan endast de sökandes förtjänst och skicklighet ska beaktas. Möjligheten att överklaga ett anställningsbeslut utgör en rättssäkerhetsgaranti och möjliggör en insyn i om ett anställningsbeslut är behäftat med formella brister till exempel i form av jäv samt en ny värdering av vem av de sökande som hade den största skickligheten i relation till ledigkungörelsen.

Överklagandenämndens överprövning av ett anställningsbeslut utgör en helt fristående prövning och kan på intet sätt liknas vid en intern omprövning inom staten.

Enligt min bedömning kommer Högskolans överklagandenämnd inte påverkas av AD:s dom. Jag förmodar att nämnden även fortsättningsvis kommer att uppfylla statsmakternas, medborgarnas och parternas förväntningar genom att i enlighet med de gällande bestämmelserna pröva överklaganden av anställningsbeslut.

Nämnden kommer alltså även fortsättningsvis att upphäva anställningsbeslut och - då förutsättningarna är uppfyllda - bestämma att någon annan än den som genom det gynnande förvaltningsbeslutet fått anställningen nu ska få anställningen. Den kollision mellan arbetsrätt och offentlig rätt som eventuellt kan förekomma i fall där statliga anställningsbeslut överklagas inverkar inte på överklagandenämndens arbetssätt och bedömningar.

Det blir dock besvärligt för de sökande och för lärosätena att nu finna vägar till förutsägbara och rättssäkra hanteringar av anställningsbeslut. En konsekvens av AD:s dom är ju att om överklagandenämnden upphäver det överklagade beslutet och bestämmer att en klagande ska ges anställningen så står lärosätet där med två anställningar.

Det är inte rimligt att anta att varje lärosäte projekterar för risken för att ett eventuellt överklagande av ett anställningsbeslut kan vinna bifall och därför ser till att ha medel för att bekosta två anställningar.

Om inte AD:s dom korrigeras kommer vi alltså ha situationer där lärosätena har två anställda i stället för en och de därmed sammanhängande problemen med finansieringen av dessa anställningar.

Arbetsdomstolen har inte ansett att ett förbehåll av innebörden att anställningsbeviset blir giltigt under förutsättning av att anställningsbeslutet vinner laga kraft är tillräckligt för att frånkänna anställningsavtalet statusen av ett civilrättsligt bindande avtal. Man kan fråga sig om det kan vara en framkomlig väg för lärosätena att försöka tydliggöra än mer att anställningsbeslutet inte blir giltigt förrän beslutet vunnit laga kraft.

Förmodligen är detta inte en framkomlig väg eftersom det redan idag står klart att ett anställningsavtal ingås under förutsättning av att det är orubbat vid laga kraft.

Riksdagen och regeringen har anledning att fundera över om statliga anställningsbeslut alls ska kunna överklagas och om den offentligrättsliga regleringen med de ovan angivna syftena även fortsättningsvis är värd att upprätthålla. Ett sätt att lösa problemet är ju annars att ta bort möjligheten att överklaga ett anställningsbeslut.

Dock fordrar sådana överväganden även att europarätten beaktas. Det kan vara en civil rättighet för enskilda att enligt 6.1 EKMR få tillgång till en domstolsprövning av ett anställningsbeslut. Se t.ex. HFD 2006 ref. 65 samt Pellegrinmålet, Europadomstolens avgörande den 8 december 1999 i målet Pellegrin mot Frankrike.

Ett alternativt sätt att lösa det genom AD:s dom uppkomna problemet är att i lag föreskriva att en överklagandenämnd kan upphäva ett statligt anställningsbeslut.

Om inte den nu uppkomna problematiken blir löst kan en rad mer eller mindre lyckade åtgärder behöva vidtas för att motverka problematiken. Det finns en risk för att lärosätena utformar ledigkungörelser, behörighetskrav och urvalskriterier på ett sådant enkelt mätbart sätt att det finns ringa risk för att ett överklagande kan leda till en ändring av anställningsbeslutet.

I verkligheten är ett anställningsbeslut grundat på en noggrann bedömning av olika faktorer. I vissa fall hörs sakkunniga som uttalar sig om vem eller vilka av sökandena som är bäst lämpade för anställningen. Dessa sakkunnigutlåtanden bygger på nogsamma jämförelser av de sökandes kvalifikationer i förhållande till ledigkungörelsen.

Förutom behörighetsvillkor bedöms vetenskaplig och pedagogisk skicklighet, förmåga att samverka med det omgivande samhället, förmåga att dra till sig externa forskningsmedel m.m. Till detta görs även referenstagningar, provföreläsningar och intervjuer. Det krävs ofta en mycket noggrann prövning för att kunna särskilja de sökande ur skicklighetssynpunkt. Det är till exempel inte alltid som de sakkunniga är eniga i sin bedömning.

Denna djupa och allsidiga prövning utgör i sig en garant för att medborgarna ska kunna lita på att urvalet lett fram till att den skickligaste har fått anställningen. Det är också denna djupgående och mångfacetterade prövning som ger ett underlag till att överklagandenämnden ibland gör en annan bedömning av vem som är den skickligaste för anställningen.

Den ovan omtalade risken består alltså i att lärosätena i stället för skicklighetskriterier kan övergå till att mer fokusera på kvantifierbara kriterier i form av tjänsteår, antal publikationer i välrenommerade tidskrifter, antal doktorander handledda fram till disputation m.m. Det blir med sådana urvalskriterier mindre sannolikt att överklagandenämnden ändrar ett anställningsbeslut, men detta naturligtvis på bekostnad av mer djupgående skicklighetsbedömningar.

Ett sådant scenario borgar inte för att kvalificerade sökande skulle lockas till våra lärosäten.

Jag ser det inte heller som en önskvärd utveckling att lärosätena börjar laborera med provanställningar eller liknande för att förekomma eventuella problem i samband med ett överklagande.

Det kan noteras att EU-domstolen i dom den 6 juli 2000 i mål C-407/98 funnit att Överklagandenämnden för högskolan är en domstol varför tolkningsfrågorna togs upp till prövning i sak. I AD:s dom framkommer att arbetsdomstolen inte ansett att Statens överklagandenämnd är en domstol.

Enligt min mening är det oklart vilken betydelse denna bedömning fått för AD:s ställningstagande i sakfrågorna och det är likaledes oklart om det är AD:s uppgift att göra en bedömning av om en överklagandenämnd är en domstol eller inte.

Man kan slå fast att Statens överklagandenämnd är en myndighet och att den enligt 1 kap. 9 § RF ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Myndighetens självständiga ställning garanteras genom 12 kap. 2 § RF där det stadgas att ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild.

I detta sammanhang är det värt att nämna att Kammarrätten i Stockholm i ett beslut den 31 mars 2004 (mål nr 6748-03) fann att Överklagandenämnden för totalförsvaret, den nämnd som senare bytte namn till Statens överklagandenämnd, var ett sådant prövningsorgan som kan godtas som en domstol i konventionens mening.

I ett till kammarrättsbeslutet efterföljande skadeståndsärende hos JK inhämtades ett yttrande från HFD som likaledes ansåg att nämnden uppfyllde de krav som ställdes på en domstol enligt EKMR (Europakonventionen). Justitiekanslern delade förvaltningsdomstolarnas bedömning, JK dnr 762-10-40.

Tipsa via e-post

Ange flera adresser på olika rader eller separera dem med kommatecken.

Vill du verkligen anmäla denna kommentar som olämplig?

Anmäl Avbryt

20 comments

Då får väl FK köpa ut A med 2 årslöner eller så och dra av detta på den ansvarige chefens lön. Sedan får man skärpa till sig i fortsättningen och inte skriva dylika avtal förrän allt är överklagat och klart.

Myndigheten kan ju först besluta och sedan avtala när beslutet vunnit laga kraft. Funkar inte det?

Beslutet och avtalet är olika saker. Detta glider Åhammar förbi. Att beslutet upphävs behöver inte betyda att avtalet blir ogiltigt civilrättsligt (med nuvarande reglering). Omvänt kan ju en myndighet t.ex. inte besluta om att anställa någon och sedan förvänta sig att denna person ska jobba hos myndigheten om den inte vill.

"Överklagandenämndens beslut får inte överklagas och beslutet vinner därför omedelbart laga kraft vid tidpunkten för nämndens beslut."

Enligt EKMR så skall alltid myndighetsbeslut kunna prövas vid förvaltningsdomstol. Den lagen är ej disponibel. Det finns visserligen vissa undantag, men då det handlar om enskild person så kan man ej påstå att det föreligger risk för samhällets existens, ekonom eller annat av stort värde för landet.
Nämnden är som sagt ingen domstol och detta i sin tur bör medföra att det som nämnden säger endast kan vara ett utlåtande utan värde. Alltså bortkastade skattemedel.

Måste hålla med de som talar för att man helt enkelt inte ska ingå avtal förrän tiden för överklagan är slut.

Om man nu försatt sig i den här situationen är det bara att säga upp på grund av arbetsbrist och utifrån LAS rör det sig troligen inte om kostnader i närheten av två årslöner som Berra Borrare talar om.

Man kan också tänka sig att universitet och högskolor ser till att ha justa anställningsförfaranden och ser till att anställa den som är mest kompetent utifrån objektiva grunder, istället för att anställa den egna favoriten. Är anställningsförfarandet korrekt utfört, så saknar det självständig betydelse att tjänstetillsättningen överklagas.

Instämmer. Svårare än så är det inte.

Håller med Magnus Åhammar om att det är en märklig dom. Praktiskt tror jag inte den får så stor betydelse eftersom de flesta myndigheter (förhoppningsvis) har fungerande rutiner vid anställningar -avtal sluts när beslut vunnit laga kraft.
( FK borde dock se över sina rutiner eftersom de bl.a. låtit den anställde börja innan de ens anslagit beslutet.)

Men sen kan man fundera över några saker. - när fattades beslutet om anställning t.ex.? Det står att avtal slöts i maj o att hon fick anställningsbevis i juni, beslutet anslogs i juli o beslutet borde väl ha fattats innan avtalet i maj? Så går det i varje fall normalt till på myndigheter. De menar förhoppningsvis inte att beslutet ska ses som ett avtal- då är ju domen helt fel. Normalt sett brukar ju anställningsbeviset vara avtalet, o där finns ju ett förbehåll. Vad som sker när beslut om anställning upphävs av statens överklagandenämnd har ju JO uttalat sig om i några beslut o kan väl knappast ändras av AD.

Vidare håller jag med om att det är konstigt att AD uttalar sig om nämnden är domstol eller inte, dessutom helt utan resonemang. Nämnden ska nog dessutom ses som en domstol (se Magnus Åhammars synpunkter) o oklart vad deras märkliga konstaterande har för betydelse.

De gör också en absurd jämförelse mellan statliga myndigheter o privata företag. Alla statliga myndigheter är självklart fristående i förhållande till varandra, oavsett om de har domstolsstatus eller inte.

Som sagt, tror att de flesta myndigheter kan hantera problematiken men tyvärr tror jag att domen utifrån sin otydlighet o tveksamheter kan leda till onödiga o kanske mindre lämpliga åtgärder vid anställningar hos myndigheter.

( Överklagandenämnden för högskolan är en domstolsliknande nämnd o är sista instans, besluten går inte att överklaga, även om det förstås går att överklaga till förvaltningsrätten men då blir det avvisat, detsamma gäller troligtvis för statens överklagandenämnd - se Magnus Åhammars resonemang ovan, kan även titta i t.ex. Högskolelagen o förordningen)

Jag vill protestera lite mot att AD inte skulle kunna ändra på vad JO sagt. Vad gäller det civilrättsliga anställningsavtalet prövas ju det i AD. Det spelar då ingen roll om JO sagt något annat, inte ens om det skulle vara samma fall som JO uttalat sig om.

Vad gäller att myndigheterna oftast skulle ha rutinen att vänta med avtal så tror jag inte att det är så. Det är inte min erfarenhet i alla fall. Det kan väl också vara rimligt att de går fortare fram när de behöver få personal på plats, de bedömer att de har gjort rätt och det inte vore katastrof om anställningsbeslutet skulle upphävas. En till handläggare på Försäkringskassan kan t.ex. förmodligen hanteras utan katastrof i många fall. Dessutom används ju provanställning i de allra flesta fall vilket gör att myndigheten har det lätt som arbetsgivare i dessa fall. Det vore i och för sig spännande i teorin med ett fall då en myndighet anställer flera stycken på provanställning (för att få med sin favorit och inte kunna anslås med att ha förbigått någon bättre lämpad) och sedan helt enkelt säger upp de andra från sina provanställningar.

Håller med dig men (både AD och JO ska naturligtvis hålla sig till sina kompetensområden, vilket de väl också för det mesta gör) det jag försökte problematisera var att det i domen är lite oklart vad avtalet är. De tar inte upp när beslutet fattades utan nämner datum för avtal och sen anställningsbevis. Normalt sett brukar beslutet komma först och sen anställningsbevis (som då är avtalet) men här verkar ett avtal ha kommit före beviset och beslutet nämns inte alls? (Beslutet kan JO ha synpunkter på och avtalet blir en fråga för AD- lite förenklat)

Nä, jag är medveten om att det görs väldigt olika på många myndigheter. Så finns det förstås anställningar där det blir svårt att invänta en överklagandeprocess (typ korta vikariat). Jag tror dock att myndigheter som har funderat igenom det här också kan hantera det och också ta höjd för eventuella ändringar. Det är ju dessutom så att ändringsprocenten inte är särskilt hög vad gäller anställningar. En myndighet som jobbar för att anställa den som har högst förtjänst och skicklighet blir ofta svår att argumentera med.

Det jag tror kan bli problemet med den här domen är alltså att den, i mitt tycke, är svajjig och öppnar för många typer av tolkningar. De argumenterar inte alls på viktiga punkter samtidigt som vissa argumentationer är missvisande (felaktiga) och vissa är oklara varför de alls är med.
I och med det finns risk att myndigheter tar domen som intäkt för att ändra kanske fungerande rutiner till någonting mindre lyckat.

Vad pratar du om? En myndighet Sk besluta om en anställning. A och B har sökt. Myndigheten beslutar att A ska anställas. B överklagar.

Det är ett beslut som berör både A och B. Det har tagits upp hos myndigheten och blir sedan aktuellt hos överinstansen. Inget beslut tas upp i överklagandenämnden som första instans.

Beslutet att anställa och avtalet mellan myndigheten och den som anställs är olika saker. Nämnden prövar det första och AD det andra.

En viktig grej i det här AD-målet var väl just att de tyckte att en sån reservation i avtalet inte var giltig i det här fallet.

Utgångspunkten är Regeringsformen och ett antal förvaltningsrättsliga principer. Bl.a. finns ett krav på att myndigheter anställer den med högst "förtjänst och skicklighet". Sen finns förstås lagar och förordningar att förhålla sig till.

Om jag läser domen rätt så var det inte i det AD anser vara avtalet som reservationen fanns utan i anställningsbeviset.I domskälen hänvisar de till avtalet i maj och att det inte fanns något förbehåll där. Hon fick anställningsbeviset i juni och där fanns ett förbehåll men det var då tydligen inte giltigt?