Skip to content

"Om inte AD:s dom korrigeras kommer vi att ha två anställda på en statlig tjänst"

DEBATT/ANALYS - av Magnus Åhammar, rådman Förvaltningsrätten i Stockholm och vice ordförande i Överklagandenämnden för högskolan

 

Arbetsdomstolen (AD) har i en dom den 14 december 2016 (dom nr 74/16, mål nr A 24/16) ogiltigförklarat statens uppsägning av en anställd.

Bakgrunden är att Försäkringskassan ingått ett avtal om tillsvidareanställning med en person (A). I anställningsbeviset angavs ”Gäller som anställningsbevis … under förutsättning att anställningsbeslutet vinner laga kraft”.

Beslutet om anställning överklagades av en annan sökande (B) till Statens överklagandenämnd. Överklagandenämnden beslutade att undanröja Försäkringskassans anställningsbeslut samt beslutade vidare att B skulle erbjudas anställningen.

Försäkringskassan lämnade skriftligt besked till A att hennes anställning avslutats.

Arbetsdomstolen har prövat frågan om Statens överklagandenämnds beslut innebär att A:s anställning upphör, eller alternativt utgör saklig grund för uppsägning av A.

Arbetsdomstolen konstaterar att det inte finns någon uttrycklig författningsbestämmelse som innebär att ett anställningsavtal upphör när ett anställningsbeslut undanröjs av en överklagandenämnd. Anställningsmyndigheten får i en sådan situation, enligt AD, inte avsluta anställningen utan att tillämpa anställningsskyddslagen.

Enbart den omständigheten att ett anställningsbeslut får överklagas medför inte att ett erforderligt författningsstöd föreligger för att ett civilrättsligt bindande anställningsavtal ska kunna förklaras ogiltigt. Arbetsdomstolen konstaterar också att Statens överklagandenämnd inte är en domstol.

Arbetsdomstolens slutsats är - i avsaknad av författningsreglering om annat - att anställningsskyddslagens bestämmelser är tillämpliga vid avslutandet av A:s anställning. Vidare finner AD att överklagande av anställningsbeslut inom staten till Statens överklagandenämnd får ses som ett internt förfarande hos arbetsgivaren.

AD finner alltså också att Statens överklagandenämnd inte är en domstol. Det framgår inte uttryckligen vilken betydelse detta ställningstagande har i sammanhanget. Uttalandet får dock rimligen förstås som att AD anser att en domstol, men inte en förvaltningsmyndighet, arbetar under sådana självständighetsgarantier att den är fristående från statens verksamhet i övrigt.

Statens överklagandenämnds beslut att undanröja beslutet att anställa A utgör enligt AD inte saklig grund för uppsägning. Arbetsdomstolen ogiltigförklarar därför statens uppsägning av A.

Jag tjänstgör som vice ordförande i Överklagandenämnden för högskolan. Nämnden prövar årligen ett stort antal ärenden gällande överklagade anställningsbeslut inom högskolor och universitet. Reflektionerna i det följande har sin grund från erfarenheter av sagda nämndarbete.

Ett anställningsbeslut av en statlig arbetsgivare är ett förvaltningsrättsligt beslut. Beslutet utgör myndighetsutövning mot enskild.

Enligt huvudregeln blir ett förvaltningsbeslut inte giltigt förrän det vunnit laga kraft. Detta innebär att den som fått ett gynnande anställningsbeslut inte kan vara säker på att ha fått anställningen förrän överklagandetiden har gått ut eller att Högskolans överklagandenämnd slutligt avgjort ärendet.

Överklagandenämndens beslut får inte överklagas och beslutet vinner därför omedelbart laga kraft vid tidpunkten för nämndens beslut.

Ett förvaltningsbesvär innebär till sin natur att underinstansens beslut överprövas i hela sin vidd av besvärsinstansen. När en sökande, som inte fått anställningen, överklagar till överklagandenämnden och yrkar att han eller hon själv ska få anställningen prövar nämnden både lagligheten och lämpligheten av det överklagade anställningsbeslutet.

Överklagandenämnden kan upphäva lärosätets anställningsbeslut och även förordna att den som klagat ska få anställningen.

Den offentligrättsliga regleringen kring anställningar inom staten syftar till att säkerställa att den som är mest lämpad för anställningen också ska få den. Skattemedlen som finansierar en anställning ska användas effektivt och medborgarna ska kunna lita på att kvalitén inom verksamheten upprätthålls.

Arbetsgivaren får inte ta någon ovidkommande hänsyn vid anställningsbesluten utan endast de sökandes förtjänst och skicklighet ska beaktas. Möjligheten att överklaga ett anställningsbeslut utgör en rättssäkerhetsgaranti och möjliggör en insyn i om ett anställningsbeslut är behäftat med formella brister till exempel i form av jäv samt en ny värdering av vem av de sökande som hade den största skickligheten i relation till ledigkungörelsen.

Överklagandenämndens överprövning av ett anställningsbeslut utgör en helt fristående prövning och kan på intet sätt liknas vid en intern omprövning inom staten.

Enligt min bedömning kommer Högskolans överklagandenämnd inte påverkas av AD:s dom. Jag förmodar att nämnden även fortsättningsvis kommer att uppfylla statsmakternas, medborgarnas och parternas förväntningar genom att i enlighet med de gällande bestämmelserna pröva överklaganden av anställningsbeslut.

Nämnden kommer alltså även fortsättningsvis att upphäva anställningsbeslut och - då förutsättningarna är uppfyllda - bestämma att någon annan än den som genom det gynnande förvaltningsbeslutet fått anställningen nu ska få anställningen. Den kollision mellan arbetsrätt och offentlig rätt som eventuellt kan förekomma i fall där statliga anställningsbeslut överklagas inverkar inte på överklagandenämndens arbetssätt och bedömningar.

Det blir dock besvärligt för de sökande och för lärosätena att nu finna vägar till förutsägbara och rättssäkra hanteringar av anställningsbeslut. En konsekvens av AD:s dom är ju att om överklagandenämnden upphäver det överklagade beslutet och bestämmer att en klagande ska ges anställningen så står lärosätet där med två anställningar.

Det är inte rimligt att anta att varje lärosäte projekterar för risken för att ett eventuellt överklagande av ett anställningsbeslut kan vinna bifall och därför ser till att ha medel för att bekosta två anställningar.

Om inte AD:s dom korrigeras kommer vi alltså ha situationer där lärosätena har två anställda i stället för en och de därmed sammanhängande problemen med finansieringen av dessa anställningar.

Arbetsdomstolen har inte ansett att ett förbehåll av innebörden att anställningsbeviset blir giltigt under förutsättning av att anställningsbeslutet vinner laga kraft är tillräckligt för att frånkänna anställningsavtalet statusen av ett civilrättsligt bindande avtal. Man kan fråga sig om det kan vara en framkomlig väg för lärosätena att försöka tydliggöra än mer att anställningsbeslutet inte blir giltigt förrän beslutet vunnit laga kraft.

Förmodligen är detta inte en framkomlig väg eftersom det redan idag står klart att ett anställningsavtal ingås under förutsättning av att det är orubbat vid laga kraft.

Riksdagen och regeringen har anledning att fundera över om statliga anställningsbeslut alls ska kunna överklagas och om den offentligrättsliga regleringen med de ovan angivna syftena även fortsättningsvis är värd att upprätthålla. Ett sätt att lösa problemet är ju annars att ta bort möjligheten att överklaga ett anställningsbeslut.

Dock fordrar sådana överväganden även att europarätten beaktas. Det kan vara en civil rättighet för enskilda att enligt 6.1 EKMR få tillgång till en domstolsprövning av ett anställningsbeslut. Se t.ex. HFD 2006 ref. 65 samt Pellegrinmålet, Europadomstolens avgörande den 8 december 1999 i målet Pellegrin mot Frankrike.

Ett alternativt sätt att lösa det genom AD:s dom uppkomna problemet är att i lag föreskriva att en överklagandenämnd kan upphäva ett statligt anställningsbeslut.

Om inte den nu uppkomna problematiken blir löst kan en rad mer eller mindre lyckade åtgärder behöva vidtas för att motverka problematiken. Det finns en risk för att lärosätena utformar ledigkungörelser, behörighetskrav och urvalskriterier på ett sådant enkelt mätbart sätt att det finns ringa risk för att ett överklagande kan leda till en ändring av anställningsbeslutet.

I verkligheten är ett anställningsbeslut grundat på en noggrann bedömning av olika faktorer. I vissa fall hörs sakkunniga som uttalar sig om vem eller vilka av sökandena som är bäst lämpade för anställningen. Dessa sakkunnigutlåtanden bygger på nogsamma jämförelser av de sökandes kvalifikationer i förhållande till ledigkungörelsen.

Förutom behörighetsvillkor bedöms vetenskaplig och pedagogisk skicklighet, förmåga att samverka med det omgivande samhället, förmåga att dra till sig externa forskningsmedel m.m. Till detta görs även referenstagningar, provföreläsningar och intervjuer. Det krävs ofta en mycket noggrann prövning för att kunna särskilja de sökande ur skicklighetssynpunkt. Det är till exempel inte alltid som de sakkunniga är eniga i sin bedömning.

Denna djupa och allsidiga prövning utgör i sig en garant för att medborgarna ska kunna lita på att urvalet lett fram till att den skickligaste har fått anställningen. Det är också denna djupgående och mångfacetterade prövning som ger ett underlag till att överklagandenämnden ibland gör en annan bedömning av vem som är den skickligaste för anställningen.

Den ovan omtalade risken består alltså i att lärosätena i stället för skicklighetskriterier kan övergå till att mer fokusera på kvantifierbara kriterier i form av tjänsteår, antal publikationer i välrenommerade tidskrifter, antal doktorander handledda fram till disputation m.m. Det blir med sådana urvalskriterier mindre sannolikt att överklagandenämnden ändrar ett anställningsbeslut, men detta naturligtvis på bekostnad av mer djupgående skicklighetsbedömningar.

Ett sådant scenario borgar inte för att kvalificerade sökande skulle lockas till våra lärosäten.

Jag ser det inte heller som en önskvärd utveckling att lärosätena börjar laborera med provanställningar eller liknande för att förekomma eventuella problem i samband med ett överklagande.

Det kan noteras att EU-domstolen i dom den 6 juli 2000 i mål C-407/98 funnit att Överklagandenämnden för högskolan är en domstol varför tolkningsfrågorna togs upp till prövning i sak. I AD:s dom framkommer att arbetsdomstolen inte ansett att Statens överklagandenämnd är en domstol.

Enligt min mening är det oklart vilken betydelse denna bedömning fått för AD:s ställningstagande i sakfrågorna och det är likaledes oklart om det är AD:s uppgift att göra en bedömning av om en överklagandenämnd är en domstol eller inte.

Man kan slå fast att Statens överklagandenämnd är en myndighet och att den enligt 1 kap. 9 § RF ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Myndighetens självständiga ställning garanteras genom 12 kap. 2 § RF där det stadgas att ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild.

I detta sammanhang är det värt att nämna att Kammarrätten i Stockholm i ett beslut den 31 mars 2004 (mål nr 6748-03) fann att Överklagandenämnden för totalförsvaret, den nämnd som senare bytte namn till Statens överklagandenämnd, var ett sådant prövningsorgan som kan godtas som en domstol i konventionens mening.

I ett till kammarrättsbeslutet efterföljande skadeståndsärende hos JK inhämtades ett yttrande från HFD som likaledes ansåg att nämnden uppfyllde de krav som ställdes på en domstol enligt EKMR (Europakonventionen). Justitiekanslern delade förvaltningsdomstolarnas bedömning, JK dnr 762-10-40.

Tipsa via e-post

Ange flera adresser på olika rader eller separera dem med kommatecken.

Vill du verkligen anmäla denna kommentar som olämplig?

Anmäl Avbryt