”Inga silkesvantar när HD bedömer statens skadeståndsansvar för oaktsam rättstillämpning”

Inledning

Gäller en annan måttstock för det allmänna än för privata subjekt vid bedömningen av skadeståndsrättsligt oaktsamhetsansvar enligt skadeståndslagen? Hur är det med uttalandena i tidigare praxis om att det krävs en ”uppenbart oriktig bedömning” för att det ska vara fråga om fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen?

Den 18 oktober 2013 meddelade Högsta domstolen en dom (mål nr T 5180-11) som bland annat ger flera intressanta besked om detta. Domen handlar om fel begångna av Jordbruksverket och miljödomstolen vid Växjö tingsrätt, och slutsatserna i domen följdes upp i en dom från Högsta domstolen redan den 27 december 2013, i ett mål som handlade om skadestånd på grund av att Försäkringskassan hade åsidosatt sin serviceskyldighet (T 2139-12).

Sammanfattningsvis gäller enligt vad som anförs i den aktuella domen – och inte minst i ett särskilt tillägg till domen – att culpanivån vid bedömning av stats eller kommuns ansvar enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen egentligen är densamma som i allmänhet gäller vid skadeståndsrättsligt oaktsamhetsansvar enligt skadeståndslagen. Förvånande? Tja, den som tolkar detta som en nyhet kan bli dubbelt förvånad – eftersom justitieråden i målet har förklarat att detta rättsläge har varit etablerat sedan i vart fall 20 år.

Jag ska snart återkomma till dessa frågor, men först en kort redovisning av vad målet handlar om i sak.

En fristående livsmedelsbutik i Göteborg, Kezban, hade sålt persiko- och granatäpplejuice som var förpackad i metallburkar som inte ingick i något godkänt retursystem. Vid ett oanmält besök av Jordbruksverket noterades 177 sådana burkar i butiken. Jordbruksverket menade att det var olagligt att sälja juicen i burkar utan pant och ålade därför bolaget en miljösanktionsavgift. Kezban överklagade till miljödomstolen men överklagandet avslogs och miljödomstolens dom vann laga kraft.

Kezban väckte därefter talan i allmän domstol och yrkade att staten skulle förpliktas att till bolaget betala 32 655 kr jämte ränta. Det yrkade beloppet avsåg dels ren förmögenhetsskada avseende den påförda miljösanktionsavgiften (5 000 kr) och försäljningsvärdet av de burkar som kom att bli osålda på grund av miljödomstolens dom (2 655 kr), dels ideell skada (25 000 kr).

Som framgått kom målet till slut att avgöras av Högsta domstolen. I avgörandet går Högsta domstolen igenom en lång rad i och för sig intressanta frågor – bland annat förhållandet mellan skadeståndslagen och skadestånd enligt Europakonventionen, konsekvenser av att en kränkning avser ett företag samt frågan om eventuellt medvållande när ett felaktigt myndighets- eller domstolsbeslut inte överklagas. Denna kommentar tar emellertid som nämnts sikte på frågan om det krävs en ”uppenbart oriktig bedömning” för att det ska vara fråga om fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen. Men låt mig redan nu nämna att Kezban vann målet. Som skadestånd enligt skadeståndslagen tillerkändes bolaget det som utgetts i form av miljösanktionsavgift och ersättning för burkarnas försäljningsvärde. Däremot tillkändes bolaget inget ideellt skadestånd. När det gäller frågan om ideell skada konstaterade Högsta domstolen att Kezbans rättigheter enligt Europakonventionen hade kränkts men också att bolaget gottgjorts för den ekonomiska skada som kränkningen fört med sig. Med det ekonomiska skadeståndet har också kränkningen erkänts och Kezban därmed fått viss upprättelse. Enligt domstolen fanns inte tillräckliga skäl för ytterligare gottgörelse i form av ideellt skadestånd.

Låt oss titta på hur Högsta domstolen kom till detta slut – med fokus på vad som egentligen krävs för att det ska vara fråga om fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen.

En miljösanktionsavgift är ett straff

HD konstaterar att en miljösanktionsavgift är att betrakta som ett straff i Europakonventionens mening, vilket medför att de rättssäkerhetsgarantier vid straffrättsliga förfaranden som den enskilde tillerkänns enligt Europakonventionen gäller.

Detta innefattar bland annat den straffrättsliga legalitetsprincipen i artikel 7 i Europakonventionen. Vad som följer av artikeln får enligt Högsta domstolen antas svara väl mot de legalitetskrav som gäller enligt den rent inhemska straffrätten, vilket innebär att samma krav på klar och tydlig lag som gäller enligt brottsbalken och inom specialstraffrätten (jfr t.ex. NJA 2000 s. 490 och NJA 2008 s. 946) ska ställas i fråga om avgifter som enligt Europakonventionen är att anse som straff.

Enligt bestämmelser som var gällande vid tiden för försäljningen av juiceburkarna kunde en miljösanktionsavgift drabba den som bröt mot 10 § i den i målet tillämpliga så kallade retursystemsförordningen (2005:220), inskriven under rubriken ”Överlåtelseförbud” med följande lydelse:

”Konsumtionsfärdig dryck i plastflaska eller metallburk får yrkesmässigt överlåtas eller saluhållas endast om plastflaskan eller burken ingår i ett sådant retursystem som avses i 2 §.

Första stycket gäller inte dryck som huvudsakligen består av mejeriprodukter eller grönsaks-, frukt- eller bärjuice.”

Så då var frågan – vad hade Kezban egentligen sålt? Detta angående vad som egentligen såldes är centralt, eftersom den som sålt dryck som ”huvudsakligen” består av, som i det aktuella fallet, fruktjuice, inte brutit mot lagen och ska därmed inte heller kunna straffas.

Detta huvudsaklighetsrekvisit i undantagsregeln ger enligt Högsta domstolen begränsad ledning. En möjlighet är att det tar sikte på koncentrationsgraden på så sätt att om drycken innehåller mer än 50 procent ren fruktjuice är undantaget tillämpligt. Ett annat alternativ är att om drycken innehåller mer ren fruktjuice än något annat som ingår i denna är undantaget tillämpligt. Oavsett vilket är det då oklart om det med fruktjuice menas fruktens torrsubstans (allt det som kommer från frukten, inklusive vatten och socker) eller något annat. Det kan också tänkas att rekvisitet avser något annat än en volymrelation. Rättspraxis ger inte någon ledning beträffande de olika tolkningsmöjligheterna och inte heller finns det några belysande förarbeten. Tämligen oklart med andra ord!

Högsta domstolen fastslår att den oklarhet som undantagsregeln är behäftad med inte gör att regleringen måste anses oförenlig med legalitetsprincipen; vad som följer av den principen begränsar emellertid överlåtelseförbudets tillämpningsområde eftersom bestämmelsen av legalitetshänsyn ska tolkas restriktivt.

En anklagelse om överträdelse av en bestämmelse som medför skyldighet att utge en avgift som enligt Europakonventionen är att anse som straff måste också vara tillräckligt detaljerad för att den enskilde ska kunna förbereda sitt försvar (se artikel 6.3 a) i Europakonventionen). På grund av sambandet mellan huvudregeln och undantagsregeln i 10 § retursystemsförordningen måste enligt artikel 6.3 a) ett yrkande om påförande av miljösanktionsavgift, för att kunna bifallas, grundas på ett påstående om förhållanden som innebär att undantagsregeln inte är tillämplig. Jordbruksverket skulle därför åtminstone, till att börja med, ha gjort ett tillräckligt välgrundat påstående om vad burkarna innehöll för att överhuvudtaget möjliggöra en prövning mot undantagsregeln.

Av 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) framgår det vidare att domstolen ska se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver (jfr 12 § lagen (1996:242) om domstolsärenden, som numera ska tillämpas i motsvarande ärenden). Domstolar har också enligt artikel 6.3 a) i Europakonventionen en skyldighet att hantera sådana oklarheter som gör att Europakonventionens krav möjligen inte är uppfyllda.

Det var fel av miljödomstolen att avgöra målet och påföra miljösanktionsavgift

Jordbruksverkets anklagelse skedde genom en underrättelse till Kezban av vilken framgick att Kezban enligt verket hade salufört produkter som inte ingick i ett godkänt retursystem. Till underrättelsen hade bilagts ett tillsynsprotokoll avseende besök i butiken samt en kontrollrapport. Men Jordbruksverket gjorde inte några relevanta påståenden rörande vilken typ av dryck burkarna innehöll. Hur man än försöker går det inte att förstå av anklagelseakten hur burkarnas innehåll enligt Jordbruksverkets uppfattning förhöll sig till undantaget i 10 § andra stycket i retursystemsförordningen.

Högsta domstolen konstaterar att inte heller miljödomstolen utredde hur Jordbruksverkets anklagelse var beskaffad i detta hänseende, på det sätt som krävs enligt 8 § förvaltningsprocesslagen och artikel 6.3 a) i Europakonventionen. Mot denna bakgrund fastslår Högsta domstolen att som målet förelåg för miljödomstolen var det fel att påföra Kezban miljösanktionsavgift.

Det var fel att straffa – men hade skada uppstått?

Att det var fel att döma ut miljösanktionsavgift under dessa förutsättningar var emellertid enligt Högsta domstolen inte tillräckligt för att fastslå att en riktig handläggning skulle ha lett till en annan utgång. Det föranledde frågan om det kunde anses vara erforderligt klarlagt att Kezban hade lidit skada av domen.

Justitiekanslern, som företrädde staten, intog i Högsta domstolen ståndpunkten att vad som menas med det aktuella huvudsaklighetskravet är en bedömningsfråga, och att det inte var möjligt att ens med det underlag som förelåg vid prövningen inför Högsta domstolen dra någon säker slutsats om innehållet i burkarna var sådant att undantaget var tillämpligt. Eftersom Justitiekanslern alltså inte ens hade påstått att en korrekt handläggning av Jordbruksverket och miljödomstolen skulle ha lett till samma utgång ansågs utgången ha varit felaktig och skadebringande.

De intressanta beskeden om oaktsamhetsbedömningen enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen

Högsta domstolen kom så till frågan om miljödomstolens lagakraftvunna dom som orsakade skadan berodde på fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen. I domen anförs bland annat följande (p. 34):

”Vad som utgör fel respektive försummelse måste relateras till beslutssituationen. För ett avgörande av en domstol gäller särskilt höga anspråk på omsorg (se NJA 1994 s. 194). I linje med den objektiverade bedömningen ska i regel en uppenbart oriktig rättstillämpning av en domstol anses oaktsam utan att avseende behöver fästas vid vad som i det enskilda fallet kan vara förklaringen till felet. Men fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen kan föreligga även utan att rättstillämpningen isolerat sett framstår som uppenbart oriktig. En helhetsbedömning ska göras. Av särskild betydelse är då domstolens skyldighet att motivera sina ställningstaganden.”

Till domen fogade justitierådet Johnny Herre ett tillägg om hur man ska se på den aktsamhetsnivå som gäller för det allmännas skadeståndsansvar enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen.

Frågan är enligt justitierådet Herre av sådan vikt – både teoretiskt och praktiskt – att det var motiverat att ”något närmare” redovisa de överväganden som har legat till grund för hans ställningstagande till kravet på fel eller försummelse enligt den nämnda bestämmelsen i skadeståndslagen.

En särskild fråga i detta sammanhang är hur tillägg av detta slag ska förstås? Det formella prejudikatet finns givetvis i Högsta domstolens avgörande och kan inte ändras genom ett tillägg. I SvJT 2012 s. 313 har justitieråden Kerstin Calissendorf, Göran Lambertz, och Stefan Lindskog anfört att ”…huruvida en eller flera ledamöter ansluter sig till eller opponerar sig mot ett tillägg saknar betydelse för avgörandets prejudikatvärde. Det saknar egentligen också relevans för tilläggets värde som sådant. Det eventuella värdet ligger i vad som sägs, inte i vem som säger det.” I det aktuella fallet kan man under alla omständigheter notera att Johnny Herres tillägg fick instämmande av alla övriga ledamöter (justitieråden Stefan Lindskog, Ella Nyström, Agneta Bäcklund och Svante O. Johansson) och att skälet till tillägget var att principfrågan var av sådan vikt att det var motiverat att utveckla de överväganden som har legat till grund för ställningstagandet i domen.  

Det aktuella tillägget är enligt min mening mycket välskrivet och intressant. Slutsatserna i detta tillägg förtjänar spridning och utgör underlag för den fortsatta framställningen i denna del.

Tillägget tar sin utgångpunkt i den s.k. standardregeln, som innebar att det allmänna kunde undgå skadeståndsansvar trots att det hade förekommit fel eller försummelse, om handlandet från myndighetens sida trots allt fick anses ha hållit en godtagbar standard. Skälet för regelns existens angavs vara att man alltid måste räkna med vissa ofullkomligheter i den offentliga verksamheten och att det skulle vara orimligt om varje liten försummelse kunde ådra det allmänna ett skadeståndsansvar. I specialmotiveringen till standardregeln anförde departementschefen att en felaktig rättstillämpning ”torde endast i undantagsfall vara så uppenbart oriktig att man över huvud taget kan tala om fel eller försummelse”. (Se prop. 1972:5 s. 518)

När regeln upphävdes år 1989 konstaterades det i lagförarbetena att redan vanliga skadeståndsrättsliga principer, däribland den allmänna vållandebedömningen och adekvanskravet, skyddar mot ett alltför långtgående skadeståndsansvar. (Se prop. 1989/90:42 s. 12 ff.)

Beträffande vad som är att anse som oaktsamt enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen uttalade Högsta domstolen i rättsfallet NJA 1994 s. 194 att en rättstillämpning endast i undantagsfall kan anses vara så oriktig att man kan tala om fel eller försummelse, d.v.s. culpa, från myndighetens sida.

Kort tid därefter uttalade Högsta domstolen i rättsfallet NJA 1994 s. 654, som rörde frågan om statens skadeståndsansvar för domstols bedömning av rätts- och bevisfrågor vid prövning av kvarstadsyrkande, att endast ”uppenbart oriktiga bedömningar” kunde betraktas som culpösa. Detta uttalande återkommer sedan i ett antal avgöranden från Högsta domstolen. I rättsfallet NJA 2003 s. 285, där frågan var om regeringen hade gjort sig skyldig till fel eller försummelse vid bedömning av talerätten i ett strandskyddsärende, uttalade domstolen, precis som i de ursprungliga lagförarbetena till standardregeln, att när det gäller bl.a. rättstillämpning och bevisvärdering kan beslut eller åtgärder som grundas på en viss bedömning endast i undantagsfall anses vara så uppenbart oriktiga att de innefattar fel eller försummelse i skadeståndslagens mening. I rättsfallet NJA 2007 s. 862, som rörde frågan om en underlåtelse att kommunicera en ansökan om rättsprövning var skadeståndsgrundande, anförde domstolen att endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen. Uttalandet upprepades sedan i rättsfallen NJA 2010 s. 363, NJA 2010 s. 577 och NJA 2011 s. 411 (jfr även NJA 2010 s. 27 med hänvisningar samt SOU 2010:87 s. 86 f.).

I sitt tillägg anför Johnny Herre att till grund för uttalandet i NJA 1994 s. 654 synes ha legat uttalanden i prop. 1972:5 (s. 518.) och uttalanden i NJA 1994 s. 194 att en oriktig rättstillämpning endast i undantagsfall kan anses vara så oriktig att man kan tala om fel eller försummelse. Men dessa uttalanden tolkar justitierådet Herre främst som ett konstaterande av att förutsättningar för skadeståndsansvar rent faktiskt sällan är för handen när det gäller rättstillämpning och då närmast beroende på rättstillämpningens natur (jfr uttalandena i prop. 1989/90:42 s. 12 ff.).

Det är notabelt att Herre – som nämnts med stöd av de övriga justitieråden – anför att dessa uttalanden alltså inte kan anses ta sikte på att ange en förhöjd culpatröskel för skadeståndsansvar. Huruvida uttalandet att endast ”uppenbart oriktiga bedömningar” kan anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska uppfattas på motsvarande sätt som i NJA 1994 s. 194 och i prop. 1972:5 s. 518, d.v.s. som ett konstaterande av hur det i regel faktiskt förhåller sig snarare än som ett styrande rekvisit, ”låter sig diskuteras” enligt Herre. Enligt vad som anförs i Kezban-domen från oktober 2013 finns emellertid inget i senare praxis som ger uttryck för att rättsläget skulle vara något annat än det som kommer till uttryck i rättsfallet NJA 1994 s. 194. Som utgångspunkt anger Herre därför att vad Högsta domstolen anförde i det avgörandet fortfarande alltjämt gäller. Ett krav på oaktsamhet av mer kvalificerat slag är dessutom enligt Herres utförliga tillägg närmast oförenligt med både lagtexten i 3 kap. 2 § skadeståndslagen och de principer som gäller för jämförbara fall. Den sammantagna bedömningen måste därför bli att något sådant krav inte gäller.

En annan sak är att frågan om en rättstillämpning är att anse som fel eller försummelse i 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska göras nyanserat. I denna fråga anger Herre bland annat följande:

1. Det kan finnas skäl att ställa skilda krav på olika myndigheter.
2. Särskilt höga krav bör ställas på domstolarna – men också i fråga om domstolarnas rättstillämpning måste en nyanserad bedömning göras.
3. Om ett avgörande har stor betydelse för den enskildes rättssäkerhet bör särskild omsorg krävas.
4. Vid en tillämpning av konkreta förfarandebestämmelser kan det ställas upp högre krav på strikt efterlevnad än vid motsvarande tillämpning av abstrakta materiella rättsnormer.

Angående punkten iv) ovan kan noteras att rättstillämpning som begrepp rymmer inte bara materiella rättsnormer utan också processuella regler. Tillämpningen träffar så skilda normer som på den ena sidan generella rättsprinciper med stort bedömningsutrymme och på den andra sidan mycket specifika detaljföreskrifter. Det är en betydande skillnad mellan att en domstol avviker från en klar handläggningsregel som är uppställd i den enskildes rättssäkerhetsintresse i ett brottmål, och att domstolen gör en fri men kanske något äventyrlig rättslig bedömning i en civilrättslig fråga utan konsumentanknytning. Vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts – innefattande vad dess normskydd omfattar och vilka risker en felaktig tillämpning är förenad med – är därför av stor betydelse för bedömningen av om åsidosättandet är att anse som oaktsamt eller inte. Det har också betydelse om den rättsliga bedömningen avser ett område med klara regler och därmed lätt konstaterbart rättsläge eller ett område där rättsläget är oklart eller där frågorna är vanskliga eller kräver mer eller mindre omfattande skönsmässiga avvägningar.

Avslutning

Inledningsvis ställdes frågan om en annan måttstock ska användas för det allmänna än för privata subjekt vid bedömningen av skadeståndsrättsligt oaktsamhetsansvar enligt skadeståndslagen. Det är nog inte alla som tidigare har insett att culpanivån vid bedömning av statens eller kommuns ansvar enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen i princip är densamma som i allmänhet gäller vid skadeståndsrättsligt oaktsamhetsansvar enligt skadeståndslagen – eller att detta rättsläge kan anses ha varit etablerat sedan i vart fall 20 år. Men om inte justitieråden i avgörandet har hamnat snett förhåller det sig alltså på det sättet. 

Domen lär leda till praktiska konsekvenser. Livsmedelshandlaren Kezban är till exempel långtifrån den ende som har granskats och ålagts att betala miljösanktionsavgifter av Jordbruksverket med samma typ av hantering som underkänts i HD-avgörandet. I detta sammanhang är det värt att notera att Kezban ursprungligen vände sig till Justitiekanslern med begäran om skadestånd tillsammans med fyra andra livsmedelsföretagare som behandlats på motsvarande sätt. I Justitiekanslerns beslut, som var gemensamt för de fem livsmedelsföretagarna, skriver Justitiekanslern följande om Jordbruksverkets bedömningar:

”Vad som har framkommit i ärendena ger enligt Justitiekanslerns uppfattning inte stöd för slutsatsen att dessa bedömningar, även om de kan ifrågasättas, har varit uppenbart felaktiga. Sökandenas anspråk ska därför avslås redan på denna grund.”

En sådan motivering går – uppenbart – inte ihop med den aktuella domen från Högsta domstolen. 

Som nämnts ovan fastslår Högsta domstolen också i sin dom att Kezbans rättigheter enligt Europakonventionen har kränkts genom att miljösanktionsavgift trots dess straffrättsliga karaktär har påförts, trots att Jordbruksverkets anklagelse inte ens innehöll tillräckliga påståenden för detta (artikel 6.3 a) i konventionen). Och Högsta domstolen både erkänner och gottgör kränkningen genom det ekonomiska skadestånd som utdöms enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen. Men dit kunde Justitiekanslern alltså aldrig komma, på grund av en motivering om ”uppenbara fel” som möjligtvis kunde anses relevant då, vid en bedömning som begränsas till den svenska skadeståndslagen, men som inte skulle kunna anses relevant nu – och som aldrig varit acceptabel i förhållande till rättigheterna i Europakonventionen. Återigen sätts nu fokus på Justitiekanslerns ansvar att förhålla sig till konventionskränkningar på samma sätt som Högsta domstolen, d.v.s. med utgångspunkten att Europakonventionen, så som den har tolkats och utvecklats av Europadomstolen, bara utgör ett minimiskydd för fri- och rättigheter i vårt land. Sverige ska med marginal leva upp till de krav som följer av Europakonventionen och Europadomstolens praxis. Och marginalen ska vara till den enskildes fördel – inte statens.

När en rättighet i Europakonventionen har kränkts, så har den enskilde rätt till sådana effektiva rättsmedel som krävs för att kränkningen på ett adekvat sätt ska gottgöras. Som Högsta domstolen konstaterar i den aktuella domen gäller inte någon begränsning till vissa skadetyper. Rättighetskränkningen behöver inte ens bero på oaktsamhet för att utlösa ett skadeståndsansvar – oaktsamhetsbedömningen kan förvisso vara av betydelse för rätten till gottgörelse, men till skillnad från vad som gäller för skadestånd enligt skadeståndslagen utgör det inte någon nödvändig förutsättning.

I det bakomliggande beslutet från Justitiekanslern (av den 19 maj 2010) hänvisas bland annat till NJA 1994 s. 654 och NJA 2003 s. 285 och olika uttalanden i doktrinen om skadeståndsgrundande oaktsamhet vid rättstillämpning. Genom Högsta domstolens dom den 18 oktober 2013 (mål nr T 5180-11) får man nog konkludera att Högsta domstolen i praktiken (i vart fall tills vidare!) har avslutat diskussionen om en annan måttstock för det allmänna än för privata subjekt vid bedömningen av skadeståndsrättsligt oaktsamhetsansvar enligt skadeståndslagen.

PS.

Kanske undrar någon vad det de facto var i burkarna som Kezban straffades för? Jordbruksverket har inte haft riktig koll på detta, det är klarlagt. Och Justitiekanslern, som företrädde staten, menade att det inte gick att dra någon säker slutsats om innehållet. För att få ett så säkert svar som möjligt på frågan om vad som faktiskt fanns i burkarna lät Centrum för rättvisa, som ombud i målet, göra laboratorietester enligt konstens alla regler. Vad visade testerna? Jo visst var det fruktjuice i burkarna. Närmare bestämt, som nämnts, persiko- och granatäppeljuice. Precis som det också stod på burkarna. Jag har druckit båda varianterna – persikojuicen är godast.

Clarence Crafoord är jurist och chef för Centrum för rättvisa. Hans expertkommentar har också publicerats på Lexnova.