Skip to content

"Individens fri- och rättigheter krävde denna dom - en rimlig dispens från strandskyddet"

EXPERTKOMMENTAR - av Clarence Crafoord, jurist och chef för Centrum för rättvisa

 

I denna expertkommentar i processrätt från Blendow Lexnova skriver Clarence Crafoord om ett nytt avgörande om strandskydd, där mark- och miljödomstolen efter en proportionalitetsbedömning beviljat dispens för att bebygga en sjönära fastighet. Domstolen har i målet hänvisat till senare års nyansering i rättspraxis och beviljat dispens trots att det saknats självständig dispensgrund enligt miljöbalkens regler - en rättstillämpning som generellt sett ger fastighetsägaren större möjligheter till dispens än tidigare.

 

Inledning
Den 23 juni 2016 meddelade Mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätt (mål nr M 5539-15) en dom som på ett intressant sätt belyser avvägningen mellan strandskyddsreglerna och den enskildes äganderätt (se Dagens Juridik 2016-09-12).

I domen hänvisas till flera avgöranden från Mark- och miljööverdomstolen, det färskaste från april 2016.

En fastighetsägare i Norrtälje som hade nekats strandskyddsdispens av mark- och miljödomstolen i oktober 2012 beviljades av samma domstol strandskyddsdispens, efter ett nytt överklagande från fastighetsägaren avseende samma fastighet, i juni 2016.

Kontentan i domen är att det sedan den första prövningen i oktober 2012 skett en nyansering av rättspraxis som innebär en mindre strikt tillämpning av strandskyddsreglerna och som ger enskilda fastighetsägare större möjligheter till strandskyddsdispens än tidigare.


Allmänt om strandskyddsreglerna
I Sverige gäller strandskydd vid havet och vid insjöar och vattendrag. Tanken med strandskyddet är att skydda människors tillgång till strandområden och att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet.

Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen. Men länsstyrelsen kan besluta att utvidga strandskyddsområdet till högst 300 meter från strandlinjen om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften.

Med tanke på att Sverige har en lång kust och många sjöar (räknar man ihop den sammanlagda strandlinjen motsvarar den drygt tio varv runt jordklotet) är det många fastighetsägare som berörs av strandskyddsreglerna. Och dessa regler innebär relativt långtgående restriktioner i fråga om rätten att använda marken:

Inom ett strandskyddsområde gäller enligt miljöbalken som huvudregel att inga nya byggnader får uppföras. Inte heller får byggnader eller byggnaders användning ändras eller andra anläggningar eller anordningar utföras, om det hindrar eller avhåller människor från att beträda områden där de annars skulle ha fått röra sig fritt.

Grävningsarbeten eller andra förberedelsearbeten får inte utföras för byggnader eller anläggningar och inte heller får ”åtgärder” vidtas som väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- eller växtarter.

Ett beslut om upphävande av eller dispens från strandskyddet på en fastighet förutsätter att det finns ”särskilda skäl”. Särskilda skäl kan enligt 7 kap. 18 c § i miljöbalken endast finnas om det område som upphävandet eller dispensen avser:

  1.  redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften,
  2.  genom en väg, järnväg, bebyggelse, verksamhet eller annan exploatering är väl avskilt från området närmast strandlinjen,
  3.  behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området,
  4.  behövs för att utvidga en pågående verksamhet och utvidgningen inte kan genomföras utanför området,
  5.  behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området, eller
  6.  behöver tas i anspråk för att tillgodose ett annat mycket angeläget intresse.

Härutöver ska en dispens vara ”förenlig med strandskyddets syften”. I förarbetena har också gjorts uttalanden som betonar att dispensmöjligheterna ska tolkas restriktivt (se prop. 1997/98:45, Del 2, s. 88–92 och prop. 2008/09:119 s. 104).


Bakgrund och sakomständigheter i det aktuella fallet
Fastigheten, som inte har någon strandlinje, ligger ca 160 meter från en mindre insjö i Norrtälje. Fastigheterna norr, öster och väster om den aktuella fastigheten är bebyggda och till stor del ianspråktagna som tomtmark. Längs med fastighetens östra gräns löper en mindre grusväg.

Direkt söder om fastigheten finns en cirka fyra till fem meter bred asfaltsväg med både bil- och kollektivtrafik som skiljer fastigheten från området närmast strandlinjen. Söder om vägen, mellan strandlinjen och vägen, finns ingen bebyggelse och området är i huvudsak öppet. Det finns inget skyddsvärt djur- eller växtliv i området.

Bygg- och miljönämnden i Norrtälje kommun hade genom ett beslut i oktober 2011 beviljat fastighetsägaren strandskyddsdispens för enbostadshus och garage på fastigheten. Detta beslut upphävdes dock av länsstyrelsen i april 2012.

Fastighetsägaren överklagade till mark- och miljödomstolen, som avslog överklagandet genom dom i oktober 2012. Som skäl angavs bland annat att den väg som skiljer fastigheten från området närmast vattnet inte kunde anses vara väl avskiljande eftersom antalet bilar och bussar på asfaltvägen bedömdes vara för lågt.

Domstolen hänvisade till att trafikflödet på vägen, enligt en femton år gammal mätning, visat sig vara mindre än medeltrafikflödet på det statliga vägnätet. Domen överklagades till Mark- och miljööverdomstolen som inte beviljade prövningstillstånd. Högsta domstolen avvisade därefter ett överklagande dit från fastighetsägaren.


Det principiellt intressanta i domen
I den dom som meddelades av mark- och miljödomstolen den 23 juni 2016 konstateras att det tidigare ansetts saknas möjlighet att beakta andra omständigheter än de som anges i 7 kap. 18 c § miljöbalken för att bevilja dispens och att det i sådana situationer inte heller ska göras någon intresseavvägning mellan den enskildes intressen och det allmännas intresse av strandskydd.

Men domstolen konstaterar att det har skett ”en viss nyansering av rättspraxis på området”. Vad domstolen syftar på är färska avgöranden från Mark- och miljööverdomstolen (MÖD).

MÖD har till exempel genom dom i mål nr M 9723-15 den 6 april 2016 gjort en intresseavvägning i samband med tillämpningen av 7 kap. 18 c § punkten 2 och bedömningen av en vägs avskiljande effekt i ett strandskyddat område. Ett annat exempel är MÖD:s avgörande den 20 maj 2015 i mål nr M 559-15, där det gjordes en intresseavvägning vid tillämpningen av punkten 3 (behov).

Det mest intressanta som mark- och miljödomstolen uttalar i sin dom är följande:

”Som framgår bl.a. av avgörandet MÖD 2013:37 medför bestämmelsen i 7 kap. 25 § miljöbalken inte en möjlighet att meddela dispens med beaktande av andra omständigheter än de som anges i 7 kap. 18 c-d §§ miljöbalken. Detta faktum kan dock i enlighet med den ytterligare praxis som har utvecklats på området inte tolkas kategoriskt på så sätt att en intresseavvägning aldrig kan göras om en dispensgrund inte är självständigt helt uppfylld. Det måste dock först finnas förutsättningar att tillämpa en viss dispensgrund, innan det kan bli aktuellt med en intresseavvägning.”

Bestämmelsen i 7 kap 25 § miljöbalken anger att det vid prövning av frågor om skydd av områden ska ske en intresseavvägning där hänsyn tas även till enskilda intressen. Bestämmelsen är ett uttryck för den så kallade proportionalitetsprincipen.

Av bestämmelsen följer att en inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten som grundas på strandskyddsreglerna inte får gå längre än som krävs för att syftet med dessa regler skall tillgodoses. Samtidigt anges i 7 kap 18 c § att det bara är de sex syften som uttryckligen anges där som ska kunna ligga till grund för dispens.

Men mark- och miljödomstolen menar alltså att i enlighet med den färska praxis som har utvecklats på området kan bestämmelserna inte tolkas kategoriskt på så sätt att en intresseavvägning aldrig kan göras om en dispensgrund inte är självständigt helt uppfylld. Utgångspunkten vid domstolens prövning var nämligen att den aktuella vägen inte var ”väl avskiljande” i den mening som avses i dispensbestämmelsen men att den ändå hade en ”viss avskiljande effekt”.

Mark- och miljödomstolen gör därefter en uttrycklig och närapå fullständig proportionalitetsprövning och motiverar sitt ställningstagande att meddela strandskyddsdispens på bland annat följande sätt:

”Domstolen anser vid en sammanvägd bedömning att det vore oproportionerligt att inte bevilja dispens från strandskyddet i detta fall. I bedömningen beaktar domstolen särskilt att dispens tidigare har beviljats och varit en förutsättning för avstyckningen, att det saknas möjlighet att bygga på någon annan del av fastigheten, att den aktuella platsen saknar särskilda naturvärden enligt aktuell värdebeskrivning samt att det är möjligt att ta sig från området ovanför fastigheten ner till vägen och strandområdet på den grusväg som löper längs med fastigheten.”


Avslutande kommentarer
Det faktum att domstolen beaktar en rad faktorer som inte anges i 7 kap 18 c § miljöbalken – faktorer som tidigare inte ansetts kunna bli aktuella vid en intresseprövning – markerar ett nytt synsätt. Skulle detta synsätt få brett genomslag i rättstillämpningen bör den nyansering som domstolen hänvisar till snarare kunna beskrivas som ett påtagligt steg mot en bedömningsmetod med ett betydligt större innehåll av proportionalitetsbedömning och med större utrymme för strandskyddsdispenser.

Sett från ett annat håll kan konstateras att inskränkningar i enskilds äganderätt bara får göras för att tillgodose ett ”angeläget allmänt intresse”. Givet förhållandena på platsen där fastighetsägaren sökte dispens kan det vara svårt att se en sådan grund för att neka dispens.

Vissa förarbetsuttalanden indikerar att det nästan skulle vara omöjligt att få strandskyddsdispens. Till exempel anförs följande i prop. 2013/14:214 s. 11:

”Generellt bedöms också det allmänna intresset av strandskyddet väga tyngre än det enskilda intresset. Att det allmänna syftet väger tungt innebär också att en dispens ska nekas i sådana fall då det uppkommer en skada på det allmänna intresset, även om det i ärendet finns omständigheter som utgör särskilda skäl.”

Men enligt regeringsformen, Europakonventionen samt Europadomstolens och inhemsk praxis måste också varje äganderättsinskränkning vara proportionerlig – med andra ord får en begränsning i äganderätten aldrig gå längre än vad som är nödvändigt för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse och konsekvenserna för enskilda måste vara rimliga.

Det hör till bilden att fastighetsägaren efter att länsstyrelsens beslut att neka dispens överklagats så långt som möjligt inhemskt förde sitt ärende till Europadomstolen. Det är ytterst få anmälningar dit som ens leder till att staten behöver ange sin inställning till klagomålet men den här gången förelades staten att göra detta. Inom ramen för denna process har Europadomstolen bland annat ställt följande fråga till staten: Var intrånget i fastighetsägarens äganderätt nödvändigt för att säkerställa att användandet av egendomen skedde i enlighet med det allmännas intresse?

Det kan finnas anledning för länsstyrelser och miljödomare runt om i landet att ställa sig motsvarande fråga när de avgör liknande ärenden om strandskydd. När det gäller individens fri- och rättigheter måste myndighetsutövningen också innefatta en proportionalitetsbedömning - slutresultatet för den enskilde måste helt enkelt bli rimligt. Den tolkning av senare års nyansering i praxis som mark- och miljödomstolen gör i det aktuella fallet med fastighetsägaren i Norrtälje bemöter detta krav på ett fullgott sätt.

Avslutningsvis: När nu fastighetsägaren till slut fick rätt genom domen från Mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätt har svenska staten begärt att målet i Europadomstolen ska avskrivas, med hänvisning till Europakonventionens Artikel 37 b. Enligt den bestämmelsen kan mål inför Europadomstolen avskrivas om omständigheterna leder till slutsatsen att ”frågan har lösts”. 

För det fall Europadomstolen inte skulle avskriva målet på den grunden har svenska staten vidare anfört att målet ska avvisas, då det äganderättsintrång som påståtts från fastighetsägaren inte längre fortgår, och då det finns effektiva rättsmedel i form av skadestånd på nationell nivå (antingen genom en talan hos Justitiekanslern eller i allmän domstol) för den kränkning som fastighetsägaren kan anses ha drabbats av.

Huruvida målet ska avgöras i sak eller inte kommer att avgöras av Europadomstolen inom kort. Det är nog ingen vild gissning att Europadomstolen kommer att finna att ”frågan har lösts” och därmed avskriva målet.

 

 

Expertkommentaren har ursprungligen publicerats av nyhetsbyrån Blendow Lexnova - som regelbundet publicerar expertkommentarer inom olika rättsområden.

 


Tipsa via e-post

Ange flera adresser på olika rader eller separera dem med kommatecken.

Vill du verkligen anmäla denna kommentar som olämplig?

Anmäl Avbryt

11 comments

Bör tilläggas att vissa länsstyrelser anser att strandskyddet även gäller för anläggningar/fastigheter som fanns innan lagens ikraftträdande och beordrade att verksamhet skulle upphöra.
Detta antagande strider både mot regeringsformen som mot EKMR.

Man undrar hur det här har gått till egentligen. En förutsättning för att Europadomstolen tar upp ett fall är att inhemska rättsmedel är uttömda. Tydligen gick det dock att ta upp fallet igen. Hur gick det till när talan kunde väckas på nytt? Har det förts förhandlingar ”off the record” för att undvika en fällande dom i Europadomstolen?

Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer vinner inte beslut om avslag på ansökan om "förmåner" (dvs t ex bygglov, strandskyddsdispens) negativ rättskraft - dvs inget hindrar att den enskilde söker igen om han fått avslag första gången (att chansen att få bifall om man redan fått avslag en gång och några nya förhållanden inte inträtt kanske inte är så stor är en annan sak).

Det är således inga konstigheter eller "fuffens" med att den enskilde kunde få sin sak prövad igen. Denne sökte antagligen helt enkelt om strandskyddsdispens igen.

Jag har inte påstått att det finns något fuffens, bara att det är konstigt. Ingenting har ju ändrats. Inga nya sakförhållanden. Ingen lagändring. Det som har hänt är att det pågår en process i Europadomstolen där parterna (Sverige och den sökande) har yttrat sig. Det finns inga officiella dokument. Helt plötsligt kommer tingsrätten i Nacka på att man kan avvika från den praxis som Miljööverdomstolen sedan länge etablerat. Nacka tingsrätt borde såldes inte ha ändrat åsikt utifrån gällande rätt. Man undrar varför och på grund av vilken information.

Därför kan man också fråga sig om tingsrättsdomen kommer att ha prejudicerande verkan och på vilka grunder. Det kan nämligen tolkas som om omständigheterna i detta enskilda fall är så alldeles utomordentligt speciella att ingenting därmed kommer att ändras.

Skogsägare har egendomsskydd enligt regeringsformen och Europakonventionen.

Skyddet för egendom är grundlagsreglerat i 2 kap. 15 § regeringsformen. I bestämmelsens första stycke tillförsäkras enskilda skydd mot det allmänna för sin äganderätt genom ett förbud mot dels expropriation och annan sådant förfogande, dels mot olika rådighetsinskränkningar i mark och byggnad.

Skyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen utgör ett skydd mot ingrepp i den enskildes egendom från det allmännas sida.
Egendomsskyddet regleras i artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Europakonventionen gäller som svensk lag och har inkorporerats genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Av artikel 1 i det första tilläggsprotokollet följer att varje fysisk eller juridisk person ska ha rätt till respekt för sin egendom samt att ingen får berövas denna annat än om det sker i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser.
Europakonventionens bestämmelser om skydd för egendom innebär bland annat att staten inte utan vidare kan ta annans mark i anspråk, t.ex. genom expropriation. Bestämmelserna i Europakonventionen får dock också anses innebära att staten har en positiv förpliktelse att se till att rättigheten skyddas mot kränkningar utförda av andra privata rättssubjekt. Detta sker framför allt genom att utfärda lagar som skyddar mot tillgrepp av egendom och som ger möjlighet att få tillbaka egendom som har frånhänts ägaren olovligen.
Staten har alltså ett ansvar när rätten till skydd för egendom hotas genom åtgärder från andra än staten.
Skogsägaren är ägare till den egna ärligt ägda skogen och marken och har full bestämmanderätt om vad marken skall användas till.

Skogsägarna ger sig inte utan strid.
Låt oss alla med sunt förnuft stötta privata Skogsägarna .

Här har Svenska lantmäteriet och Mark och Miljödomstolen något att rätta sig efter vid ersättningsfrågor.

http://www.atl.nu/lantbruk/norska-bonder-far-rekordersattning/

Länsstyrelsen är en myndighet som inte längre behövs, dess arbetsuppgifter skulle kunna läggas på kommuner och staten. Det vet man på länsstyrelsen och sprattlar därför allt vad man orkar för att försöka märkas att man gör något.

Man ska nog vara glad att lagstiftningen INTE tillåter mupparna på länsstyrelsen att lägga sig i och gå emot kommunernas byggnadsnämnders beslut i standskyddsfrågan OM bygglovet gäller stadsplanelagt område med detaljplan. Fast logiskt är det INTE.

Proportioner har aldrig varit svenska lagstiftares starka sida. Vilket gör Centrum för Rättvisa och liknande organisationer så nödvändiga. Stöd dem. Ni som inte jobbar år makten.

Vad är en "expertkomnmentar" för något?

Det är när man inte vill skylta med att man är ombud för den sökande.

Strandskyddsfrågor som är ett stort ingrepp i den näringsverksamhet som de flesta markägaren bedriver

Markägarna som äger marken måste få en mycket starkare ställning i dessa frågor som är ett stort ingrepp i den näringsverksamhet som de flesta markägaren bedriver.
Vi föreslår att man lättare ska kunna upphäva strandskyddet vid sjöar och vattendrag även mot havet, speciellt mot öppet hav.
Vi är många som tycker att det generella strandskyddet vi har i dag inte bör gälla när vattendragen är väldigt små och obetydliga.
Enligt förslaget har en mindre sjö en yta på högst en hektar, och ett mindre vattendrag har en bredd på högst tre meter. Skyddet gäller faktiskt även för små, uttorkade bäckar, till och med anlagda våtmarker är direkt felaktigt att tänka att innefattas av strandskydd.
Vilket endast kommer att leda till att vi får mer mygg och knott som ställer till besvär för allmänheten.
Markägarna som har störst och bäst kunskap om den egna marken bör istället få pengar för att inventera och värdera de marker där trycket är stort från dem som vill bygga.
Om sjöar havsstränder och vattendrag, har lågt skyddsvärde. Bör förslaget vara att de alltid undantas från strandskyddet och att markägaren skall ha veto rätt eller inflytande i alla beslut som görs på hans marker..
För strandskydd skall Markägaren ha rätt till den ersättning för det intrång och hinder som strandskyddet innebär i markutnytjandet och för begränsningen av en ändamålsenlig markanvändning av sin egen fastighet och mark.
Strandskyddet innebär tvångsvis ianspråktagande av annans fasta egendom och då skall utgå som huvudregel ersättning. I de flesta fall är expropriationslagen tillämplig och ersättning utgår då för den värdeminskning intrånget medför.
Grundlagen och Europakonventionen
Egendomsskydd och allemansrätt SFS 2010:1408
15 § Vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag.
Också 1950 års europeiska konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (EKMR) innefattar, i dess första tilläggsprotokolls första artikel, skydd för den privata äganderätten. Konventionen gäller sedan 1995 som svenska lag, och i regeringsformen finns en bestämmelse som slår fast att ingen föreskrift får strida mot konventionen (RF 2:23 §).

Skyddet för äganderätten i regeringsformen och egendomsskyddet i Europakonventionen förutsätter att enskild egendom tvångsvis endast får tas i anspråk för att tillgodose angelägna allmänna intressen (enligt konventionen”allmänna intressen”). Ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten
Det bör framhållas att detta krav i praxis lär ställas lågt; sålunda lär redan den omständigheten att ett ingrepp i annans egendom framstår som en tillräckligt för att uppfylla kravet.
Under alla förhållanden lär, med det synsätt som ligger bakom utgöra ett så starkt allmänt intresse att grundlagens förutsättningar för ingrepp i markägarnas rätt måste anses uppfyllda.
Men det står i varje fall fullt klart att man måste beakta ersättningsprincipen i detta sammanhang, när det gäller markägarens rätt till ersättning för begränsningen av en ändamålsenlig markanvändning av sin egen fastighet och mark.
Ett argument för ersättning till fastighetsägaren för den begränsning i nyttjandet som tas i anspråk på fastigheten är således att lagstiftningen härigenom skulle stå i ännu bättre samklang med Sveriges åtagande att respektera Europakonventionen.