Skip to content

"Ne bis in idem - vad EU-domstolen inte sa i Haparandamålet..."

Magnus Gulliksson Doktorand i processrätt, Uppsala universitet

KRÖNIKA/ANALYS - av Magnus Gulliksson, doktorand i processrätt, Uppsala universitet

 

Domen i det så kallade Haparandamålet (C-617/10 Åklagaren mot Åkerberg Fransson) meddelades den 26 februari, vilket vid denna kommentars publicering är igår. Avgörandet ger bland annat efterlängtad vägledning beträffande frågan om när EU:s rättighetsstadga är tillämplig och hur stadgan förhåller sig till äldre praxis från domstolen rörande unionsrättens allmänna rättsprinciper.

Denna korta kommentar till domen är inte ägnad att belysa dessa eller andra intressanta aspekter, utan behandlar enbart vad jag uppfattar vara ett olyckligt missförstånd av vad domen egentligen säger, och som redan fått viss spridning i massmedia (se t ex gårdagens rapportering i DN, SvD, TT och Ekot).

Det medierapporteringen verkar ha tagit fasta på är vad EU-domstolen skriver i punkt 37 i avgörandet:

"Av ovan redovisade överväganden följer att frågorna 2, 3 och 4 ska besvaras så, att principen ne bis in idem i artikel 50 i stadgan inte utgör hinder för en medlemsstat att för samma gärning i form av underlåtenhet att uppfylla skyldigheten att deklarera mervärdesskatt, först påföra ett skattetillägg och därefter utdöma ett straff, förutsatt att den förstnämnda sanktionen inte har straffrättslig karaktär, vilket det ankommer på den nationella domstolen att bedöma."

Detta har tagits till intäkt för att den svenska ordningen med påförande av skattetillägg och åtal för skattebrott är förenlig med unionsrätten. Punkten kan möjligen också uppfattas innebära att den nationella domstolen antingen skall bedöma skattetilläggens eventuella straffrättsliga karaktär enligt nationell rätt, eller efter ett mer eller mindre fritt skön. Vid första påseende, och om punkt 37 läses helt isolerad från övriga delar i domen, kan denna uppfattning förefalla riktig.

Vad som lätt förbises vid en sådan (hastig) läsning är hur bedömningen av skattetilläggens karaktär skall göras. Enligt domstolen står det visserligen medlemsstaterna fritt att välja de sanktioner som skall vara tillämpliga för att säkerställa uppbörden av mervärdesskatt (punkt 34), vilket alltså antingen kan vara i form av administrativa eller straffrättsliga sanktioner var för sig, eller i kombination. De slutligt påförda administrativa sanktionerna får dock inte ha en straffrättslig karaktär om de kombineras med straffrättsliga sanktioner. Skulle så vara fallet utgör förbudet mot dubbel lagföring i artikel 50 i rättighetsstadgan hinder för senare åtal. Den omvända ordningen gäller också.

Bedömningen huruvida de administrativa sanktionerna (här skattetilläggen) har en straffrättslig karaktär skall enligt domstolen göras utifrån tre kriterier, nämligen den rättsliga kvalificeringen av överträdelsen i nationell rätt, överträdelsens art och slutligen arten av och strängheten i den sanktion som den berörde kan åläggas (punkt 35). Dessa kriterier är identiska med de så kallade Engel-kriterierna (först uppställda av Europadomstolen i Engel m fl mot Nederländerna, dom av den 8 juni 1976).

Kriterierna är inte kumulativa. Om alltså kriterium ett inte är uppfyllt, sker bedömningen enligt någon av de övriga två. Dessa tre kriterier syftar till att kunna utföra en autonom bestämning enligt EKMR av vad som utgör en brottsanklagelse eller straffrättslig påföljd (artiklarna 6 respektive 7 EKMR) eller ett straffrättsligt förfarande (artikel 4, sjunde tilläggsprotokollet till EKMR). Identiteten mellan de av EU-domstolen uppställda kriterierna i punkt 35 och Engel-kriterierna bekräftas också genom en referens till punkt 37 i målet C-489/10 Bonda, där domstolen uttryckligen nämnde Engel-kriterierna, vilka sedan användes i det målet för att avgöra om de ifrågavarande reglerna om nedsättning av jordbruksstöd utgjorde straffrättsliga påföljder.

Det är alltså enligt dessa kriterier som den nationella domstolen skall avgöra om skattetilläggen har en straffrättslig karaktär (punkterna 35 och 36).  Tydligen finns här en koppling, för att inte säga överlappning, mellan de kriterier Europadomstolen utvecklat i sin praxis för fastställande av vad som utgör straffrättsliga påföljder eller förfaranden, och de krav unionsrätten uppställer i samma avseende. Haparanda tingsrätts utrymme för att inom ramen för unionsrätten avgöra om skattetilläggen har en straffrättslig karaktär är alltså ganska kringskuret. Samma bedömning skall göras av skattetilläggens karaktär enligt unionsrätten som då de prövas i förhållande till EKMR (inklusive sjunde tilläggsprotokollet).

Vad gäller den konkreta tillämpningen av kriterierna har Haparanda TR vägledning  i form av praxis från Europadomstolen. Av domarna i målen Janosevic mot Sverige och Västberga Taxi Aktiebolag och Vulic mot Sverige (domar av den 23 juli 2002, ansökan nr 34619/97 respektive 36985/97 ) framgår att de svenska skattetilläggen, trots att de enligt nationell rätt betraktas som administrativa sanktioner, vid prövning mot Engel-kriterierna avser brottsanklagelser enligt artikel 6 EKMR. I Månasson mot Sverige (beslut den 8 april 2003, ansökan nr 41265/98) fann domstolen att Engel-kriterierna var uppfyllda beträffande skattetillägg även i förhållande till artikel 4, sjunde tilläggsprotokollet. Detta bekräftades sedermera i Rosenquist mot Sverige (beslut den 14 september 2004, ansökan nr 60619/00).  Skattetilläggens straffrättsliga karaktär enligt EKMR är numera knappast en öppen fråga. HD noterade redan i NJA 2004 s 510 den utveckling som skett i Europadomstolens praxis i detta avseende.

Gårdagens avgörande från EU-domstolen innebär alltså inte att de svenska skattetilläggen inte har en straffrättslig karaktär. Inte heller innebär det att Haparanda TR efter fritt skön kan göra sin bedömning av skattetilläggens karaktär, eller att denna bedömning måste följa den svenska klassificeringen av skattetillägg som administrativ sanktion. Tvärt om är det svårt att se att en prövning av skattetilläggen enligt (Engel-)kriterierna skulle leda till någon annan bedömning än att de har en straffrättslig karaktär enligt unionsrätten, och därmed strider mot artikel 50 i rättighetsstadgan (jfr punkt 34 i domen)

Det bör i sammanhanget också påpekas att artikel 50 i stadgan (liksom artikel 4, sjunde tilläggsprotokollet till EKMR) inte enbart utgör ett förbud mot dubbelbestraffning, utan även uppställer ett förbud mot dubbel lagföring. Detta innebär att om två förfaranden är straffrättsliga i stadgans mening, ett lagakraftvunnet avgörande i det första förfarandet kommer att utgöra rättegångshinder för ett andra förfarande alldeles oavsett vad utgången blir i det första förfarandet. Att det vid ett andra förfarande går att ta hänsyn till den sanktion som eventuellt påförts i det första förfarandet, är något som möjligen kan tala för att proportionalitetsprincipen respekteras, men det är inget bärande argument för att tillåta ett andra förfarande. Det hade varit önskvärt om domen varit tydligare i denna del.

Slutligen är det kanske på sin plats med en fundering kring hur domstolen har valt att avfatta domen. Som redan berörts kan punkt 37 i domen ge intrycket av att en ordning med parallella administrativa och straffrättsliga sanktioner närmast utgör en tillåten huvudregel,  vilken undantagsvis kan underkännas om de (enligt nationell rätt) administrativa sanktionerna enligt unionsrätten har en straffrättslig karaktär. Den svenska ordningen skulle med andra ord närmast falla på regelns bisats, som ett undantag. Hade det inte varit klarare och rakare att lyfta fram det otillåtna, om det nu är dithän bedömningen ändå lutar, väl att den slutligen skall göras av den nationella domstolen? Apropå det sistnämnda är det svårt att frigöra sig från känslan av att EU-domstolen i någon mening har smitt svärdet men överlämnat åt Haparanda TR att (eventuellt) utdela nådastöten.

Det man i detta sammanhang bör märka är att domen på i stort sett alla viktiga punkter markant avviker från generaladvokat Cruz-Villalón förslag till avgörande. Området är därtill politiskt känsligt, eftersom ett flertal medlemsstater har system med parallella administrativa och straffrättsliga sanktioner, inte enbart på skatteområdet. Möjligen kan det också ha varit svårt att enas om hur domen skall avfattas (domen är meddelad av stora avdelningen). Det är därför inte en alltför vågad gissning att domstolen valt att tona ner konfronterande skrivningar där så varit möjligt.

Att domstolen överlämnar åt den nationella domstolen att bedöma huruvida skattetilläggen har en straffrättsliga karaktär bör kanske inte heller förvåna. I Bonda-fallet var det fråga om att testa Engel-kriterierna mot bestämmelserna i en EU-förordning, vilket är en uppgift som faller inom EU-domstolens kompetens. I detta fall avser frågan hur unionsrätten skall tolkas och vilka krav den uppställer på nationell rätt. De krav eller kriterier som EU-domstolen uppställer skall sedan tillämpas på nationella bestämmelser i det konkreta fallet, vilket är en uppgift för den nationella domstolen.

Det är svårt att säga något allmängiltigt om var och hur gränsen skall dras mellan EU-domstolens och de nationella domstolarnas uppgifter, d v s mellan tolkning och tillämpning, förmodligen för att gränsen mellan dessa begrepp i praktiken kommer att vara flytande.  I det här fallet har det dock kanske funnits goda skäl att tassa fram extra försiktigt. Sin abrovink till trots är domen ändå klargörande och bör medföra allt annat än status quo.

Tipsa via e-post

Ange flera adresser på olika rader eller separera dem med kommatecken.

Vill du verkligen anmäla denna kommentar som olämplig?

Anmäl Avbryt